Eğitim Fakültesi Pedagojik Formasyon Sertifika Programı döner sermaye ödemesi
TEMYİZ KURULU KARARI Tarih : 12.02.2020 No : 47213
Konu: Eğitim Fakültesi Pedagojik Formasyon Sertifika Programında görev alan öğretim elemanlarından Dekan Yardımcılarına yöneticilik faaliyetleri için ek ödeme matrahlarının toplam %500’ü geçmeyecek şekilde ek ödeme yapılması gerektiği hk.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ
2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Döner sermaye” başlıklı 58 inci maddesinde: “c) Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde;
1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800’ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500’ünü; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 600’ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 300’ünü,
2) Diğer öğretim elemanlarına ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel (…) ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre sözleşmeli olarak çalışan personele ek ödeme matrahının; uzman tabipler için yüzde 600’ünü, hastaneler başmüdürü ve eczacılar için yüzde 250’sini, başhemşireler için yüzde 200’ünü, diğer öğretim elemanları ile diğer personel için yüzde 150’sini, … geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır… Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 50’sini, (2) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılır.…
d) Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ek ödemeler hakkında da (c) fıkrası hükümleri uygulanır.
e) Yükseköğretim kurumlarının (c) ve (d) fıkraları kapsamına girenler haricindeki diğer birimlerinde döner sermaye işletmesi hesabına yapılan iş veya hizmetler karşılığında tahsil edilen gelirlerden kanuni kesintiler ile varsa yapılan iş veya hizmetle bağlantılı giderler düşüldükten sonra geri kalan tutar, hizmet karşılığı olarak gelir tahsilatının yapıldığı tarihi izleyen bir ay içinde veya hizmet bedelinin peşin tahsil edilmesi halinde hizmetin gerçekleşme oranına bağlı olarak aylara bölünerek hizmeti veren öğretim elemanına ödenir. Tıp ve diş hekimliği fakültelerindeki öğretim elemanlarının sağlık hizmeti dışında verdikleri hizmetler karşılığında döner sermaye hesabına tahsil edilen paradan pay alma hususunda bu fıkra hükümleri uygulanır. Bu kapsamda bulunan hizmetler ile öğretim elemanlarının yükseköğretim kurumlarının imkânlarını kullanmaksızın verdikleri hizmetler karşılığında elde edilen gelirlerden (b) fıkrasının birinci bendi uyarınca yapılacak kesintilerin uygulanmasında asgari yüzde 15 oranı uygulanır.
f) Rektör, rektör yardımcısı ve genel sekreterlere gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, üniversite yönetim kurulunun uygun gördüğü birimin döner sermaye hesabından yönetici payı olarak ayrılan tutardan ek ödeme yapılır. Yapılacak ek ödemenin tutarı ek ödeme matrahının, rektörler için yüzde 600’ünü, rektör yardımcıları için yüzde 300’ünü, genel sekreterler için yüzde 200’ünü geçemez. Döner sermaye gelirinin elde edildiği birimlerin dekan, başhekim ve enstitü ve yüksekokul müdürleri ile bunların yardımcılarına, gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, görev yaptıkları birimin döner sermaye gelirlerinden yönetici payı olarak ayrılan tutardan ek ödeme yapılır. Yapılacak ek ödemenin tutarı, ek ödeme matrahının, dekan, enstitü ve yüksekokul müdürü için yüzde 250’sini, bunların yardımcıları için yüzde 100’ünü, tıp ve diş hekimliği fakülteleri dekanları ile sağlık uygulama ve araştırma merkezleri başhekimleri için yüzde 500’ünü, bunların yardımcıları için yüzde 300’ünü geçemez.
Bu fıkra kapsamında bulunan yöneticilere, mesai saatleri içerisinde verdikleri mesleki hizmetlerinden dolayı ayrıca ek ödeme yapılmaz. Mesai saatleri dışında döner sermaye gelirlerine katkıları bulunması hâlinde alabilecekleri toplam ek ödeme tutarı, hiçbir şekilde yönetici payı dahil ilgisine göre (c) ve (d) fıkralarında belirtilen esaslara göre hesaplanacak tutarı geçemez.” Hükümleri yer almaktadır.
Bu maddede ek ödeme yapılacak gruplar; Birincisi, (c) fıkrasında tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde çalışanlar, İkinci grupta (d) fıkrasında sayılanlardan ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunanlar, Üçüncü grupta ise (e) fıkrasında Yükseköğretim kurumlarının (c) ve (d) fıkraları kapsamına girenler haricindeki diğer birimlerinde katkısı bulunanlar, Olarak sayılmıştır. Görüleceği üzere 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinde pedagojik formasyon programlarının ismi hiçbir şekilde zikredilmemiş, bu anlamda uygulamada (d) veya (e) fıkrasında değerlendirilmesi konusunda ciddi tereddütler hasıl olmuştur.
Mezkûr Kanunun 58 inci maddesinin (e) fıkrası, (c) ve (d) fıkraları kapsamında değerlendirilemeyecek olan, diğer bir ifade ile geçici ve arızi faaliyetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerinin dağıtımını konu edinmiştir.
Bu tip faaliyetlerden elde edilen gelirlerin, kanuni kesintiler ve diğer giderler düşüldükten sonra kalan tutarının, herhangi bir limit sınırlaması olmaksızın, hizmeti veren öğretim görevlilerine dağıtılması öngörülmüştür. 58 inci maddenin (d) fıkrasında ise [(c) fıkrasına atıfla] bir limit sınırlamasına gidilmiş ve hizmeti veren öğretim görevlilerine ek ödeme matrahının belirlenen limitlerini aşamayacak şekilde bir dağıtımda bulunulması istenmiştir. Diğer bir ifade ile kanun koyucu, (d) fıkrası kapsamında zikrettiği kurumların döner sermaye gelirlerinin dağıtımını, (c) fıkrasında zikrettiği “Tıp fakültelerinde elde edilen döner sermaye gelirlerinin dağıtımındaki limit sınırlamasına” tabi tutmuştur. Bununla yetinmeyen kanun koyucu 2011 yılında yaptığı bir değişiklikle (d) fıkrasının kapsamını genişletmiş, böylece (e) fıkrasını tamamen istisnai bir konuma getirmiştir.
Kanun koyucunun 2011 yılında (d) fıkrasına eklediği cümle şu şekildedir: “Sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirleri”. Dikkat edileceği üzere kanun koyucu 2011 yılındaki bu değişiklikte, “düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirleri” şeklindeki “genel” ifadeyi kanun metnine ekleyerek, bu tip döner sermaye geliri elde eden birimlerin (d) fıkrası kapsamında değerlendirilmesini ve yapılacak dağıtımın limit sınırlamasına tabi tutulmasını amaçlamıştır.
2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesi (d) fıkrasında “düzenli döner sermaye geliri”nden ne kastedildiği hususuna gelince; 2547-58 inci maddede; “Döner sermaye işletmesinin gelirleri, işletme adına yapılan mal ve hizmet satışları ile diğer gelirlerden oluşur.” ifadesine yer verilmiş olup, gelirin elde edilişindeki sıklık veya aralığa göre, nasıl tanımlanması gerektiği belirtilmemiştir. Aynı şekilde Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 3/g maddesi; “Döner sermaye geliri: İlgili mevzuatı uyarınca mesai saatleri içinde ve mesai saatleri dışında döner sermaye faaliyetleri sonucunda elde edilen geliri ifade eder.” demek suretiyle sadece geliri tanımlamıştır.
Bu durumda 2547 sayılı Kanunun 58/d maddesinde belirtilen düzenli döner sermaye gelirinden ne kastedilmekte olduğunun cevabını Kurumlar Vergisi Kanununda aramak gerekmektedir. Söz konusu Kanunun uygulanmasına ilişkin açıklamalar yapmak üzere çıkarılan Kurumlar Vergisi Genel Tebliği (Seri No: 1) 2.4. maddesinde; “Devamlılık unsuru, bir hesap dönemi içinde aynı veya ayrı faaliyet alanlarında ticari mahiyet arz eden işlemlerin birden fazla yapılmasını ifade etmektedir.
Aynı hesap döneminde tek işlem nedeniyle ticari faaliyetin Temyiz Kurulu Kararı Sayıştay Dergisi • Sayı: 117 Haziran - 2020 180 devamlılık unsurunun oluştuğunu kabul etmek mümkün olmamakla birlikte, faaliyetin organizasyon gerektirmesi veya amacının ticari olması durumunda devamlılık unsurunun varlığı kabul edilir.” denilmektedir.
Buradan hareketle, yıl içinde birden fazla defa tekrarlanan faaliyetler sonucunda elde edilen döner sermaye gelirlerinde devamlılık olması halinde bu gelirleri düzenli döner sermaye geliri olarak adlandırmak gerekecektir. Tüm bu açıklamaların yanı sıra, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün (….. Üniversitesi Rektörlüğüne hitaben yazdığı) 05.02.2015 tarih ve 45516914-110.04.12-[830.291]/1236 sayılı görüşü aşağıdaki gibidir; “İlgi yazı ile Üniversiteniz Eğitim Fakültesi Döner Sermaye İşletmesi bünyesinde yürütülen “Pedagojik Formasyon Programı” kapsamında gelire katkısı bulunan öğretim elemanlarına 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinin hangi bendi kapsamında ödeme yapılacağı hususunda Bakanlığımız görüşü istenilmektedir.
Bilindiği üzere, yükseköğretim kurumlarında döner sermayeden yapılacak ek ödemelere ilişkin hususlar 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi ile bu madde uyarınca hazırlanmış olan ve 18/02/2011 tarihli ve 27850 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik” de düzenlenmiş bulunmaktadır.
2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinde, yükseköğretim kurumlannda döner sermayeden yapılacak ek ödemelerin personelin görev yaptığı birim, görevi ve tabi olduğu personel kanununa göre farklı kurallara tabi olacağı şeklinde esaslar benimsenmiştir. Bu kapsamda, söz konusu 58 inci maddenin (d) bendinde; “Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumlan ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumlan ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ek ödemeler hakkında da (c) fıkrası hükümleri uygulanır.” denilmek suretiyle, ismen belirtilmiş olan yükseköğretim kurumlarının yanı sıra sürekli eğitim merkezleri ile düzenli döner sermaye geliri bulunan kuramların elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ödemeler hakkında da aynı maddenin (c) bendi hükümlerinin uygulanması öngörülmüştür.
Bu çerçevede, döner sermaye işletmesi bünyesinde yürütülen “Pedagojik Formasyon Programında anılan maddenin (d) bendinde belirtilen “düzenli döner sermaye geliri bulunan yükseköğretim kurumlarında üretilen hizmetler” kapsamında değerlendirilmesi ve söz konusu hizmetler nedeniyle gelirin elde edilmesine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ödemeler hususunda da aynı bent hükümlerinin dikkate alınması gerektiği değerlendirilmektedir, …”
Sonuç itibariyle, pedagojik formasyon programlarının 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesi (d) fıkrasında anılan “düzenli döner sermaye geliri bulunan yükseköğretim kurumlarında üretilen hizmetler” kapsamında değerlendirilmesi ve aynı maddenin (c) fıkrasında belirlenen limitlere uyulması gerekmektedir. Bu fıkra kapsamında Pedagojik Formasyon Programında görev alan bahse konu yönetici pozisyonundaki öğretim elemanlarına yapılabilecek ödeme tutarı hususu değerlendirilecek olursa; 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasında, tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde; gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800’ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500’ünü; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 600’ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 300’ünü geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılması; bununla birlikte nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak yukarıda belirtilen görev unvanlarını taşıyan personel için yüzde 50’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılması öngörülmüştür.
Dolayısıyla, Pedagojik Formasyon Programında görev alan yöneticilere, öğretim üyeleri için belirlenen % 800’lük tavan tutar esas alınmak suretiyle, mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından kaynaklanan katkı karşılığında, gelir getirici faaliyet cetveliyle desteklenmek koşuluyla en fazla % 400 oranında ek ödeme yapılabilecektir.
Bu açıklamalar karşısında, (Ek) İlamda, ……….Üniversitesi Eğitim Fakültesi Pedagojik Formasyon Sertifika Programında görev alan öğretim elemanlarından Dekan Yardımcılarına 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesi (f) fıkrası kapsamında yöneticilik faaliyetleri için ek ödeme matrahlarının % 100’ü, mesai dışı faaliyetleri için ek ödeme matrahlarının (mesai içi % 800’ün yarısı) % 400’ü olmak üzere toplamda ek ödeme matrahlarının % 500’ü üzerinden ek ödeme yapılabileceği, bu limitten daha yüksek yapılan ödemelerin kamu zararı oluşturduğu gerekçesiyle verilen tazmin hükmünde hukuken bir isabetsizlik görülmemektedir.
Sorumlularca, tazmine konu olan bu limit aşımının önemli olmadığı, önemli olanın; Yönetmelikte yöneticiler için belirlenen %1600’lük toplam tavan oranın aşılmaması olduğu ve sadece bu tavan oranı aşan ek ödemelerin dikkate alınması gerektiği iddia edilmekte ise de; her bir ödeme çeşidi (mesai içi, mesai dışı, yönetici payı vb.) için Kanun ve Yönetmelikte tavan oranları bilinçli bir şekilde ayrı ayrı belirlenmiş olduğundan bu oranlara riayet edilmesi yasal bir zorunluluktur.
Son olarak, sorumlular tarafından; aynı konu ile ilgili …. Üniversitesi Rektörlüğü İç Denetim Biriminin dönemin Eğitim Fakültesi Dekan ve Dekan Yardımcılarına pedagojik formasyon kapsamında 2547 sayılı Kanunun 58’inci maddesinin (c) ve (f) fıkrasına göre yapılması gerekmesine rağmen (e) fıkrasına göre yersiz ve yüksek ödeme yapıldığını belirttiği ve geri ödeme talebinde bulunduğu, konu ile düşülen ihtilafın adliyeye intikal etmesi üzerine (Sayıştay 2. Dairesinin ….Üniversitesi 2014 yılı için düzenlediği 162 sayılı İlamın 15. maddesinde 2547 sayılı Kanunun 58/f maddesindeki yöneticilere yapılacak ek ödeme konusuna hiç girmeden verdiği “beraat” hükmü de dikkate alınmak suretiyle) … 9. Asliye Hukuk Mahkemesinin 2016/203 E. 2018/83 K. sayılı Kararıyla, Üniversitenin yapmış olduğu mütalaanın yanlış bulunduğu ve ilgili Dekan Yardımcısına ödenen ücretlerin 58 inci maddenin (c) ve (f) fıkralarının uygulanmasının mümkün olmadığının belirtildiği ve formasyon gelirlerinin düzenlilik arz etmediğine yönelik hükümde bulunularak (e) fıkrasına göre uygulanması gerektiğine karar verildiği iddia edilmekte ise de; söz konusu Kararın doğrudan karar düzeltilmesine esas kamu idaresiyle ilgili olmaması (sorumlular adına alınan herhangi bir mahkeme kararı olmaması) bir yana; 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 78’inci maddesi gereğince adli, idari ve askeri mahkemelerce verilen hükümler, Sayıştay’ın denetim Temyiz Kurulu Kararı Sayıştay Dergisi • Sayı: 117 Haziran - 2020 183 yapmasına ve hükme bağlamasına engel teşkil etmediğinden yukarıda yapılan açıklamalara etki eder mahiyette değildir. Sonuç itibariyle, sorumlu(lar) tarafından temyiz aşamasında ve bu aşamada ileri sürülen iddia ve itirazların tamamının Temyiz Kurulunca verilen Kararda karşılandığı ve Kararın Kanuna aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşıldığından ve ayrıca Kararın düzeltilmesini icap ettiren başka bir husus da ileri sürülmediğinden; [308 sayılı (Ek) İlamın 1. maddesiyle verilen …. TL’lik tazmin hükmünü tasdik eden] söz konusu 19.09.2018 tarihli ve 45050 tutanak (29162 ilam) sayılı Temyiz Kurulu Kararında KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA,
