Döner sermaye ödemelerinde gelir getirici faaliyete katkı dikkate alınmalı mı?

Döner sermaye ödemelerinde gelir getirici faaliyete katkı dikkate alınmalı mı?

Sayıştay 8. Dairesi 26.12.2023 tarih ve 27 sayılı kararında Bilimsel ve Teknolojik Uygulama ve Araştırma Merkezinde, döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına, döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılmasının kamu zararı olmadığı yönünde karar vermişti.

8. Daire Daire İlam hükmünde, personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan bir kamu zararı oluşmadığını ve kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığını belirtmişti.

Sayıştay savcılığınca söz konusu ilam hükmüne karşı temyiz talebinde bulunulmuştur.

Üniversitede yöneticilere (E) puanı üzerinden döner sermaye ödemesi yapılır mı?

Yapılan başvuruyu inceleyen Sayıştay Temyiz Kurulu 02.10.2024 tarih ve 57192 sayılı kararında; personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan ve yöneticilere dağıtılmasa bile katkısı olan öğretim üyelerine zaten dağıtılacak bir gelir olduğundan, somut olaydaki uygulama esasında 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi kapsamında bir kamu zararı oluşmadığına hükmetti.

27 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; ... Üniversitesinin Bilimsel ve Teknolojik Uygulama ve Araştırma Merkezinde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesiyle ilgili olarak; Daire İlam hükmünde, personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan bir kamu zararı oluşmadığı ve kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığı, kararı verilmiştir.

TEMYİZ DİLEKÇESİ

Daire İlamının 1’inci maddesiyle beraat hükmü verilmesi üzerine, Sayıştay Başsavcılığı adına re’ sen temyiz başvurusunda bulunan Sayıştay Savcısı ...’nın (Dosya No: 53979) 18.04.2024 tarih ve 24017681 sayılı dilekçesinde özetle;

“Temyizin konusu, ... Üniversitesi Bilimsel ve Teknolojik Uygulama ve Araştırma Merkezinde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesiyle Raporlan hususta, Dairenin; personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan bir kamu zararı oluşmadığı, kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığına ilişkin verdiği hükmün bozulması talebidir.

…

Ancak meri mevzuatta, bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları, sürekli eğitim merkezleri ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerinden yapılacak olan ek ödemelerin dağıtımının da Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasına göre, döner sermaye gelirine katkısı bulunan öğretim elemanlarına, katkı oranları dikkate alınmak suretiyle, Yönetmelikte belirtilen esaslara ve oranlara uygun olarak, yetkili kurullara tanınan yetki çerçevesinde birimler veya alt birimler bazında yapılacağı, ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesinde kurumsal katkı puanı (A puanı), bireysel gelir getirici faaliyet puanı (B puanı), eğitim-öğretim faaliyeti puanı (C puanı), bilimsel faaliyet puanı (D puanı) ve diğer faaliyetler puanının (E puanı) esas alınacağı, bu puanlardan biri veya birden fazlasının kullanılmasına yönetim kurulunca karar verileceği, Yönetmeliğin "Dağıtım esasları" başlıklı 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, (B) Bireysel Gelir Getirici Faaliyet Puanının her bir döner sermaye birimi için Yüksek Öğretim Kurumu tarafından hazırlanan "Gelir Getirici Faaliyet Cetveline göre kişinin ürettiği hizmetlerden elde edilen puanlar kullanılarak hesaplanacağı, aynı Yönetmeliğin "Alt düzenlemeler" başlıklı 10 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında da; Gelir Getirici Faaliyet Cetvelinin Yükseköğretim Kurulu tarafından tespit edileceği, bu cetveldeki puanları % 50 oranında artırmaya veya azaltmaya; işlem için ayrılan süre, emek, maliyet ve risk gibi unsurlar dikkate alınmak kaydıyla, üniversite yönetim kurullarının yetkili olduğu, gelir getirici faaliyet cetvelinde bulunmayan işlemlerin puanlarının üniversite yönetim kurulları tarafından belirlenebileceği düzenlenmesine rağmen, Yönetmelikte, Kanunun 58 inci maddesi (c) fıkrasına göre yapılan belirlemelerin (d) fıkrası kapsamında elde edilen gelirlerin dağıtımının yapılmasında yeterli olmadığı ve bu konuda Yüksek Öğretim Kurumu tarafından bir kriter/puan belirlenmediği görülmüştür.

Bu itibarla, Kanunun 58 inci maddesi (d) bendi kapsamında elde edilen döner sermaye gelirlerinin, bu gelirlerin elde edilmesine katkısı olan öğretim elemanlarına dağıtımında kullanılacak kriterlerin Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı tarafından düzenlenmesini teminen konunun Yükseköğretim Kurulu Başkanlığına yazılmasına, …, " Karar vermiştir.

İlamda da ayrıntılı olarak ortaya konduğu üzere; döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerinden yapılacak olan ek ödemelerin dağıtımının Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasına göre, döner sermaye gelirine katkısı bulunan öğretim elemanlarına, katkı oranları dikkate alınmak suretiyle, Yönetmelikte belirtilen esaslara ve oranlara uygun olarak, yetkili kurullara tanınan yetki çerçevesinde birimler veya alt birimler bazında yapılması, ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesinde ise; kurumsal katkı puanı (A puanı), bireysel gelir getirici faaliyet puanı (B puanı), eğitim-öğretim faaliyeti puanı (C puanı), bilimsel faaliyet puanı (D puanı) ve diğer faaliyetler puanının (E puanı) esas alınması, bu puanlardan biri veya birden fazlasının kullanılmasına yönetim kurulunca karar verilerek, Yönetmeliğin "Dağıtım esasları" başlıklı 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, (B) Bireysel Gelir Getirici Faaliyet Puanının her bir döner sermaye birimi için Yüksek Öğretim Kurumu tarafından hazırlanan "Gelir Getirici Faaliyet Cetveline göre kişinin ürettiği hizmetlerden elde edilen puanlar kullanılarak hesaplanması gerekmektedir.

Burada mal veya hizmet gelirinin kim tarafından yapıldığının belgesi olan gelir getirici faaliyet belgesi düzenlenmeksizin Merkezin elde ettiği gelirlerden gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, dağıtıma dayanak teşkil eden formda yazılı, mutat şekilde düzenlenmiş, iş bazında değişiklik göstermeyen oranlar üzerinden ek ödeme yapılmıştır. Mevzuatta bazı belirsizlikler ve boşluklar bulunsa da Merkez tarafından hesaplara alınan tutarların kim veya kimler tarafından elde edildiğini döner sermaye katkı payı ödemelerindeki genel uygulama çerçevesinde "Gelir Getirici Faaliyet Cetveli" düzenlenerek ilgililerine ödeme yapması gerekirken bu yapılmayıp, gelire katkı, oran ve miktarları tevsik edilmeksizin tamamına yakını Merkez idari personeline mutat şekilde düzenlenmiş, iş bazında değişiklik göstermeyen oranlar üzerinden ek ödeme yapılması mevzuata aykırı olduğu iddiası çerçevesinde konu Raporlanmışken; sorumlulardan birisinin mevzuatı ve Merkezin faaliyet alanı ile ilgili öz-asıl döner sermeye geliri ve buna bağlı katkı payı ödemesine konu edilmiş tutarları yok sayarcasına ileri sürdüğü gerekçeyi esas alarak, " DÜBİT' in elde ettiği gelirlerden geri kalan %54'lük kısmın kamuya aktarılması gereken bir para olmaması sebebiyle kamunun zarara uğratılmadığı yönündeki savunması yerinde ..." görülerek tazmin talebinde bulunulmaması, Dairenin ise bu değerlendirmenin de ötesine geçerek; "... gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, dağıtıma dayanak teşkil eden formda yazılı, mutat şekilde düzenlenmiş, iş bazında değişiklik göstermeyen oranlar üzerinden ek ödeme yapıldığı görülmüştür.

Personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan, bu işlem sebebiyle, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi kapsamında bir kamu zararı oluşmamıştır.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle, Rapora konu edilen ... TL ile ilgili olarak, kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığına, …" şeklindeki Kararının kendi içinde çelişkili olması yanında, mevzuata aykırı ve döner sermeye katkı ödemelerinde uygulamayı yanlış yönlendirme potansiyeli yüksek yersiz bir Karar olduğu düşünülmektedir.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun Geçici Madde 11 inci maddesinde; "Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılır. Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

Bu hüküm çerçevesinde düzenlenen 01.05.2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin hüküm bulunmayan hâller başlıklı 599 uncu maddesinde; "Bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hâllerde, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak hazırlanan diğer yönetmelikler ile 30/12/2006 tarihli ve 26392 mükerrer sayılı Resmî Gazete ‘de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin genel esasları, kıyasen uygulanır." hükmü ile,

Yine kamu zararından kaynaklanan alacakların kaydına ilişkin olarak Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 114’üncü maddesinde "Diğer alacakların takip, tahsil ve benzeri işlemlerinde, 27/9/2006 tarihli ve 2006/11058 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin ilgili hükümleri uygulanır." hükümlerine yer verilmiştir.

Gerek 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve gerekse Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin tanımlar kısmında kamu kaynağı; borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerler olarak tanımlanmıştır.

Yine Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'ndaki tanımdan daha kapsamlı olmak üzere 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun “Tanımlar” başlıklı 2/l maddesinde kamu kaynakları;

"Kamuya ait veya kamu gücü kullanılarak elde edilen gelirler, taşınır ve taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler, para, alacak ve haklar, borçlanma suretiyle elde edilenler dahil her türlü değerler ile bağış ve yardımları, … ifade eder.”

Şeklinde tanımlanmış olup, 6085 sayılı Kanunun Sayıştay'ın denetim alanını düzenleyen 8 inci maddesine göre de genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı döner sermeye işletmeleri Sayıştay'ın denetimi kapsamındadır.

Sayıştay'ın denetim alanına giren ve kamu kaynağı değilse döner sermaye hesaplarında neden yer aldığı izah edilemeyecek kadar açık ve döner sermaye işletmesinin asli faaliyetlerinden elde edilen gelirler yukarıda sıralanan mevzuata göre kamu kaynağıdır. Kamu kaynağı tanımında yer verilen gelir kapsamından öteye hesaplarda bulunan her türlü değerler kamu kaynağı ve bu kaynakların elde edilme, muhafaza ve kullanımından kaynaklanan her işlemde kamu zararının konusuna girmektedir.

Bu çerçevede, konuya ilişkin Yargı Raporu döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması nedeniyle düzenlenmişken, İlamdaki “... Ancak, DÜBİT tarafından gerçekleştirilen iş ve hizmetler karşılığı elde edilen gelirlerin dağıtımına dayanak teşkil eden formlar incelendiğinde; … gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, dağıtıma dayanak teşkil eden formda yazılı, mutat şekilde düzenlenmiş, iş bazında değişiklik göstermeyen oranlar üzerinden ek ödeme yapıldığı görülmüştür. Personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan, bu işlem sebebiyle, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi kapsamında bir kamu zararı oluşmamıştır.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle, Rapora konu edilen “... TL ile ilgili olarak, kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığına," şeklinde verilen Kararın; ödemenin mevzuata aykırılığı tespitine rağmen kamu zararına hükmedilmeyip ilişiksiz Kararı verilmesi ve bu Kararın da dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğu gerekçesine dayandırılmasının yerinde olmadığı düşünülmektedir.

Çünkü verilen Kararın gerekçesi özellikle "kamu kaynağı" bağlamında yukarıya alınan mevzuata açıkça aykırı ve yersiz olması yanında, aynı şekilde yine gerek Raporda ve gerekse İlamda "Personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen" vurgusu yapılmışken ödenen katkı payları hakkında verilen ilişiksiz Kararının da yersiz ve görevlileri bundan sonraki uygulamalarında yanlış yönlendirebilecek nitelikte olduğu değerlendirilmektedir.

SONUÇ VE TALEP

... Üniversitesi Bilimsel ve Teknolojik Uygulama ve Araştırma Merkezinde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesiyle Raporlanan hususta, 3. Dairenin; personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan bir kamu zararı oluşmadığı ve kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığına gerekçesiyle verilen hükmün yukarıda açıklanan mevzuata açıkça aykırı ve yerinde olmadığı değerlendirilmektedir. 

Bu nedenlerle, hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi gereğince bozularak Dosyanın Dairesine iadesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. Arz olunur.” Denilmektedir.





TEMYİZ DİLEKÇELERİ

Denetçi sorgusunda “Harcama Yetkilisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan Prof. Dr. ... gönderdiği temyiz dilekçesinde özetle;

Denetçi sorgusunda, ... Üniversitesi Bilimsel ve Teknolojik Araştırmalar Uygulama ve Araştırma Merkezi'nde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddia edildiği, savunmacıların, mezkûr sorgunun "Sorumlular” kısmında çok sayıda usul hatası bulunduğu, ... Üniversitesi Bilimsel ve Teknolojik Araştırmalar Uygulama ve Araştırma Merkezi Yönetmeliği hükümleri ve ... Üniversitesi Yönetim Kurulu kararları esas alınarak, DÜBİT’ in gelirlerinin %40 kurum payı. %5 Bilimsel Araştırma Projeleri payı. %1 Hazine payının kesildiğini ve geri kalan %54'lük kısmın, gelire katkısı olan personele, katkıları oranında dağıtıldığını, dolayısıyla herhangi bir kamu zararından söz edilemeyeceğini belirttikleri, savunmaya istinaden; Denetçi “Sorumlular” kısmındaki hataya dair savunmanın doğruyu yansıttığını, bu durumun SAYCAP Sorgu modülündeki teknik bir hatadan kaynaklandığını belirttikleri, nihai olarak Yargılama Heyeti tarafından oybirliği ile kamu zararı iddiasının yersiz olduğuna karar verildiğini,

Denetçi sorgusunda “Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan Doç. Dr. ... gönderdiği temyiz dilekçesinde özetle;

Mezkûr ilamda Sıra No 1’de belirtilen karara ilişkin herhangi bir temyiz taleplerinin olmadığını, aslen oybirliği ile alman bu kararın, her iki sıra no.lu kararda da belirtilen gelirlerin kamuya aktarılması gereken kısmının kamuya aktarıldığı ve bu nedenle de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde yer alan kamu zararından söz edilemeyeceğinin somut göstergesi olduğu,

Denetçi sorgusunda “Gerçekleştirme Görevlisi” sıfatıyla sorumlu tutulmuş olan Doç. Dr. ... gönderdiği temyiz dilekçesinde özetle;

... Üniversitesi Bilimsel ve Teknolojik Araştırmalar Uygulama ve Araştırma Merkezi'nde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiğinin iddia edildiği, savunmacıların, mezkur sorgunun "Sorumlular” kısmında çok sayıda usul hatası bulunduğu, ... Üniversitesi Bilimsel ve Teknolojik Araştırmalar Uygulama ve Araştırma Merkezi Yönetmeliği hükümleri ve ... Üniversitesi Yönetim Kurulu kararları esas alınarak, DÜBİT’ in gelirlerinin %40 kurum payı. %5 Bilimsel Araştırma Projeleri payı. %1 Hazine payının kesildiğini ve geri kalan %54'lük kısmın, gelire katkısı olan personele, katkıları oranında dağıtıldığı, dolayısıyla herhangi bir kamu zararından söz edilemeyeceğini belirttiği, savunmaya istinaden; Denetçinin “Sorumlular” kısmındaki hataya dair savunmanın doğruyu yansıttığını, bu durumun SAYCAP Sorgu modülündeki teknik bir hatadan kaynaklandığını belirttiği, nihai olarak Yargılama Heyeti tarafından oybirliği ile kamu zararı iddiasının yersiz olduğuna karar verildiğini,

İfade etmişlerdir.

Dosya kapsamında mevcut bilgi ve belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

27 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; Üniversitenin Bilimsel ve Teknolojik Uygulama ve Araştırma Merkezinde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesiyle ilgili olarak; Daire İlam hükmünde, personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan bir kamu zararı oluşmadığı ve kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığı kararı verilmiştir.

04.11.1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun "Döner sermaye” başlıklı 58’inci maddesinin (d) fıkrasında;

“Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına ek ödemeler hakkında da (c) fıkrası hükümleri uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun’un 58’inci maddesinin (c) fıkrasında ise öğretim elemanları ve diğer personelin ek ödeme tavanıyla ilgili düzenleme yapılmış, ancak döner sermaye gelirine yapılan doğrudan ve dolaylı katkılara göre tespit edilen hizmet puanları esasında ek ödeme oranları belirlenmemiş, söz konusu belirleme, 2547 sayılı Kanun’un 58’inci maddesine dayanılarak çıkarılan ve 18.02.2011 tarih ve 27850 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik ile yapılmıştır.

Bu Yönetmelik’in "Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde;

“Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde; hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarım belirlemek amacıyla hazırlanmıştır.” hükmü,

Aynı Yönetmeliğin "Genel ilkeler” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci fıkrasında;

“Döner sermaye gelirlerinden öğretim elemanları ve diğer personele dağıtılacak ek ödemeler, bu Yönetmelikte belirtilen esaslara ve oranlara uygun olarak yetkili kurullara tanınan yetki çerçevesinde birimler veya alt birimler bazında yapılır.” hükmü,

Dördüncü fıkrasında;

“Yönelim kurullarınca, Kanunun 58 inci maddesi uyarınca belirlenen tavan ek ödeme oranlarını geçmemek üzere ek ödeme oranları belirlenir.” hükmü

Yedinci fıkrasında;

"Yapılacak ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesinde 5 inci maddede belirlenen; kurumsal katkı puanı (A puanı), bireysel gelir getirici faaliyet puanı (B puanı), eğitim-öğretim faaliyeti puanı (C puanı), bilimsel faaliyet puanı (D puanı) ve diğer faaliyetler puanı (E puanı) esas alınır. Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamında bulunan birimlerde söz konusu puanların tamamı kullanılır. Anılan fıkra dışındaki birimlerde ise yönelim kurullarınca, yükseköğretim kurumunun yapısı ve mali durumu göz önünde bulundurularak bir veya birden fazla kullanılmasına karar verilmek suretiyle belirleme yapılır.”

"Dağıtım esasları” başlıklı üçüncü fıkrasında;

"(B) Bireysel gelir getirici faaliyet puanı; Kurum içinde bireysel gelir getirici faaliyetlerden dolayı alınan mesai içi (B1), mesai dışı ilave ücret alınmayan (B2) ve mesai dışı ilave ücret alınan (B3) puanlarının toplamından oluşan puandır. Her bir döner sermaye birimi için Yükseköğretim Kurulu tarafından hazırlanan "Gelir Getirici Faaliyet Cetveli” ne göre kişinin ürettiği hizmetlerden elde edilen puanlar kullanılarak hesaplanır. Bu puan aşağıdaki şekilde hesaplanır.

(B)="Gelir Getirici Faaliyet Cetveli "ne göre alınan toplam puan.”

Onüçüncü fıkrasında ise;

"Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ek ödemede, (A), (B), (C), (D) ve (E) puanlarından biri veya birden fazlası kurumun yapısı ve mali durumu göz önünde bulundurularak kullanılabilir.” hükmüne,

"Alt düzenlemeler” başlıklı 10’uncu maddesinin 3’üncü fıkrasında da;

“Gelir Getirici Faaliyet Cetveli” Yükseköğretim Kurulu tarafından tespit edilir. Bu cetveldeki puanları, %50 oranında artırmaya veya azaltmaya; işlem için ayrılan süre, emek, maliyet ve risk gibi unsurlar dikkate alınmak kaydıyla, üniversite yönetim kurulları yetkilidir. Gelir getirici faaliyet cetvelinde bulunmayan işlemlerin puanları, üniversite yönetim kurulları tarafından belirlenebilir.”

Hükümlerine yer verilmiştir.

Ayrıca, 20.12.2017 tarih ve 2017/247 sayılı Karar ile ... Üniversitesi Senatosu tarafından kabul edilerek, 01.01.2018 tarihinden itibaren yürürlüğe giren, ... Üniversitesi Tıp Fakültesi ve Sağlık Uygulama ve Araştırma Merkezi Dışında Kalan Birimlerde Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "Dağıtım Esasları” başlıklı 7’nci maddesinde;

"Kanun’un 58 'inci maddesinin (d) fıkrası kapsamında bulunan birimlerde yapılan iş ve hizmetler karşılığı elde edilen gelirlerden, kanuni kesintiler ile varsa yapılan iş veya hizmetlerle bağlantılı giderler düşüldükten sonra geri kalan tutar hizmet karşılığı olarak katkı oranları dikkate alınmak sureti ile hizmet veren öğretim elemanlarına ödenir. Bu kapsamda öğretim elemanlarına yapılacak ek ödeme, öneli Kurulunca Yönetmeliğin 5 'inci maddesinde belirlenen puanlardan biri veya birden fazlası esas alınır." hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları, sürekli eğitim merkezleri ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerinden yapılacak olan ek ödemelerin dağıtımı da Kanunun 58’inci maddesinin (c) fıkrası hükmüne göre, döner sermaye gelirine katkısı bulunan öğretim elemanlarına, katkı oranları dikkate alınmak suretiyle, Yönetmelikte belirtilen esaslara ve oranlara uygun olarak, yetkili kurullara tanınan yetki çerçevesinde, birimler veya alt birimler bazında yapılacak, ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesinde kurumsal katkı puanı (A puanı), bireysel gelir getirici faaliyet puanı (B puanı), eğitim-öğretim faaliyeti puanı (C puanı), bilimsel faaliyet puanı (D puanı) ve diğer faaliyetler puanının (E puanı) esas alınacak, bu puanlardan biri veya birden fazlasının kullanılmasına ise, Yönetim Kurulunca karar verilecektir.

Yapılan incelemede; DÜBİT'in elde ettiği gelirlerden %40 Kurum Payı, %5 Bilimsel Araştırma Projeleri (BAP) payı, %1 Hazine Payının mevzuata uygun olarak kesildiği, geri kalan %54'lük kısmından ise gelire katkısı olduğu değerlendirilen öğretim elemanlarına dağıtım yapılmakla beraber gelire katkısı olmayan yönetici durumundaki öğretim üyelerine de dağıtım yapıldığı anlaşılmıştır. Şöyle ki: DÜBİT tarafından gerçekleştirilen iş ve hizmetler karşılığı elde edilen gelirlerin dağıtımına dayanak teşkil eden formlar incelendiğinde; DÜBİT Merkez hesabına yatırılan her bir ödemeden, (E. Merkez Müdürü) Doç. Dr. ..., (Merkez Müdürü) Prof. Dr. ..., (Merkez Müdür Yrd.) Dr. Öğretim Üyesi ... ve (Merkez Müdür Yrd.) Dr. Öğretim Üyesi ...'a, gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, dağıtıma dayanak teşkil eden formda yazılı, mutat şekilde düzenlenmiş, iş bazında değişiklik göstermeyen oranlar üzerinden ek ödeme yapıldığı görülmüştür.

Personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım (%54) kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan ve yöneticilere dağıtılmasa bile katkısı olan öğretim üyelerine zaten dağıtılacak bir gelir olduğundan, somut olaydaki uygulama esasında 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi kapsamında bir kamu zararı oluşmamıştır.

Bu itibarla;

Açıklanan gerekçelerle, Sayıştay Başsavcılığı adına Sayıştay Savcısının yaptığı temyiz başvurusunun REDDİNE ve konu edilen ... TL ile ilgili olarak, “kamu zararı” değerlendirmesi açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığı, yönündeki Daire İlam hükmünün TASDİKİNE, (Üyeler; ..., ... ve ...’ in aşağıda yazılı azınlık görüşlerine/karşı oylarına karşı) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanun’un 57’nci maddesi hükmü gereği, bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştayda karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 02.10.2024 tarih ve 57192 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

AZINLIK GÖRÜŞLERİ/KARŞI OYLAR

Üyeler; ..., ... ve ...

04.11.1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun "Döner sermaye” başlıklı 58’inci maddesinin (d) fıkrasında;

“Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına ek ödemeler hakkında da (c) fıkrası hükümleri uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun’un 58’inci maddesinin (c) fıkrasında ise öğretim elemanları ve diğer personelin ek ödeme tavanıyla ilgili düzenleme yapılmış, ancak hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları belirlenmemiş, söz konusu belirleme, 2547 sayılı Kanun’un 58’inci maddesine dayanılarak çıkarılan ve 18.02.2011 tarih ve 27850 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik ile yapılmıştır.

Bu Yönetmeliğin;

"Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde;

“Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde; hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarım belirlemek amacıyla hazırlanmıştır.” hükmü,

Aynı Yönetmeliğin "Genel ilkeler” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci fıkrasında;

"Döner sermaye gelirlerinden öğretim elemanları ve diğer personele dağıtılacak ek ödemeler, bu Yönetmelikte belirtilen esaslara ve oranlara uygun olarak yetkili kurullara tanınan yetki çerçevesinde birimler veya alt birimler bazında yapılır.” hükmü,

Dördüncü fıkrasında;

“Yönelim kurullarınca, Kanunun 58 inci maddesi uyarınca belirlenen tavan ek ödeme oranlarını geçmemek üzere ek ödeme oranları belirlenir.” hükmü

Yedinci fıkrasında;

"Yapılacak ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesinde 5 inci maddede belirlenen; kurumsal katkı puanı (A puanı), bireysel gelir getirici faaliyet puanı (B puanı), eğitim-öğretim faaliyeti puanı (C puanı), bilimsel faaliyet puanı (D puanı) ve diğer faaliyetler puanı (E puanı) esas alınır. Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamında bulunan birimlerde söz konusu puanların tamamı kullanılır. Anılan fıkra dışındaki birimlerde ise yönelim kurullarınca, yükseköğretim kurumunun yapısı ve mali durumu göz önünde bulundurularak bir veya birden fazla kullanılmasına karar verilmek suretiyle belirleme yapılır.”

"Dağıtım esasları” başlıklı üçüncü fıkrasında;

"(B) Bireysel gelir getirici faaliyet puanı; Kurum içinde bireysel gelir getirici faaliyetlerden dolayı alınan mesai içi (B1), mesai dışı ilave ücret alınmayan (B2) ve mesai dışı ilave ücret alınan (B3) puanlarının toplamından oluşan puandır. Her bir döner sermaye birimi için Yükseköğretim Kurulu tarafından hazırlanan "Gelir Getirici Faaliyet Cetveli” ne göre kişinin ürettiği hizmetlerden elde edilen puanlar kullanılarak hesaplanır. Bu puan aşağıdaki şekilde hesaplanır.

(B)="Gelir Getirici Faaliyet Cetveli "ne göre alınan toplam puan.”

Onüçüncü fıkrasında ise;

"Ziraat ve veteriner fakülteleri, sivil havacılık yüksekokulu ve bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları ile sürekli eğitim merkezleri, açık öğretim hizmeti veren yükseköğretim kurumları ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında döner sermaye gelirlerine katkısı bulunan öğretim elemanlarına yapılacak ek ödemede, (A), (B), (C), (D) ve (E) puanlarından biri veya birden fazlası kurumun yapısı ve mali durumu göz önünde bulundurularak kullanılabilir.” hükmüne,

"Alt düzenlemeler” başlıklı 10’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında da;

“Gelir Getirici Faaliyet Cetveli” Yükseköğretim Kurulu tarafından tespit edilir. Bu cetveldeki puanları, %50 oranında artırmaya veya azaltmaya; işlem için ayrılan süre, emek, maliyet ve risk gibi unsurlar dikkate alınmak kaydıyla, üniversite yönetim kurulları yetkilidir. Gelir getirici faaliyet cetvelinde bulunmayan işlemlerin puanları, üniversite yönetim kurulları tarafından belirlenebilir.”

Hükümlerine yer verilmiştir.

Ayrıca, 20.12.2017 tarih ve 2017/247 sayılı Karar ile ... Üniversitesi Senatosu tarafından kabul edilerek, 01.01.2018 tarihinden itibaren yürürlüğe giren, ... Üniversitesi Tıp Fakültesi ve Sağlık Uygulama ve Araştırma Merkezi Dışında Kalan Birimlerde Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "Dağıtım Esasları” başlıklı 7’nci maddesinde;

"Kanun’un 58 'inci maddesinin (d) fıkrası kapsamında bulunan birimlerde yapılan iş ve hizmetler karşılığı elde edilen gelirlerden, kanuni kesintiler ile varsa yapılan iş veya hizmetlerle bağlantılı giderler düşüldükten sonra geri kalan tutar hizmet karşılığı olarak katkı oranları dikkate alınmak sureti ile hizmet veren öğretim elemanlarına ödenir. Bu kapsamda öğretim elemanlarına yapılacak ek ödeme, öneli Kurulunca Yönetmeliğin 5 'inci maddesinde belirlenen puanlardan biri veya birden fazlası esas alınır." hükmü yer almaktadır.

Bu hükümlere göre;

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; bünyesinde atölye veya laboratuvar bulunan yükseköğretim kurumları, sürekli eğitim merkezleri ile düzenli döner sermaye geliri olan yükseköğretim kurumlarında üretilen mal ve hizmetlerden elde edilen döner sermaye gelirlerinden yapılacak olan ek ödemelerin dağıtımı da Kanunun 58’inci maddesinin (c) fıkrasına göre, döner sermaye gelirine katkısı bulunan öğretim elemanlarına, katkı oranları dikkate alınmak suretiyle, Yönetmelikte belirtilen esaslara ve oranlara uygun olarak, yetkili kurullara tannan yetki çerçevesinde, birimler veya alt birimler bazında yapılacak, ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesinde kurumsal katkı puanı (A puanı), bireysel gelir getirici faaliyet puanı (B puanı), eğitim-öğretim faaliyeti puanı (C puanı), bilimsel faaliyet puanı (D puanı) ve diğer faaliyetler puanının (E puanı) esas alınacak, bu puanlardan biri veya birden fazlasının kullanılmasına yönetim kurulunca karar verilecektir.

Fiili durumda ise;

DÜBİT'in elde ettiği gelirlerden %40 Kurum Payı, %5 Bilimsel Araştırma Projeleri (BAP) payı, %1 Hazine Payının mevzuata uygun olarak kesildiği, geri kalan %54'lük kısmının ise gelire katkısı olduğu değerlendirilen öğretim elemanlarına dağıtıldığı görülmüştür. Ancak, DÜBİT tarafından gerçekleştirilen iş ve hizmetler karşılığı elde edilen gelirlerin dağıtımına dayanak teşkil eden formlar incelendiğinde; DÜBİT Merkez hesabına yatırılan her bir ödemeden, (E. Merkez Müdürü) Doç. Dr. ..., (Merkez Müdürü) Prof. Dr. ..., (Merkez Müdür Yrd.) Dr. Öğretim Üyesi ... ve (Merkez Müdür Yrd.) Dr. Öğretim Üyesi ... 'a, gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, dağıtıma dayanak teşkil eden formda yazılı, mutat şekilde düzenlenmiş, iş bazında değişiklik göstermeyen oranlar üzerinden ek ödeme yapıldığı görülmektedir.

Ayrıca;

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Geçici Madde 11’inci maddesinde;

"Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılır. Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne,

Bu hüküm çerçevesinde düzenlenen 01.05.2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin hüküm bulunmayan hâller başlıklı 599’uncu maddesinde ise;

"Bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hâllerde, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak hazırlanan diğer yönetmelikler ile 30/12/2006 tarihli ve 26392 mükerrer sayılı Resmî Gazete ‘de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin genel esasları, kıyasen uygulanır." hükmüne,

Ayrıca, kamu zararından kaynaklanan alacakların kaydına ilişkin olarak Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 114’üncü maddesinde;

"Diğer alacakların takip, tahsil ve benzeri işlemlerinde, 27/9/2006 tarihli ve 2006/11058 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin ilgili hükümleri uygulanır." hükmüne,

Yer verilmiştir.

Gerek 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve gerekse Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in tanımlar kısmında kamu kaynağı; borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerler olarak tanımlanmıştır.

5018 sayılı Kanun'daki tanımdan daha kapsamlı olmak üzere 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun “Tanımlar” başlıklı 2/l maddesinde kamu kaynakları;

"Kamuya ait veya kamu gücü kullanılarak elde edilen gelirler, taşınır ve taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler, para, alacak ve haklar, borçlanma suretiyle elde edilenler dahil her türlü değerler ile bağış ve yardımları, … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

Bu hükümlere göre de;

Rapora konu edilen “... TL ile ilgili olarak, kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığına," şeklinde verilen Kararın; ödemenin mevzuata aykırılığı tespitine rağmen kamu zararına hükmedilmeyip ilişiksiz Kararı verilmesi ve bu Kararın da dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile “kamu kaynağı” niteliğinde olmayan bir gelir olduğu gerekçesine dayandırılması, doğru değildir.

Çünkü verilen Kararın gerekçesi özellikle "kamu kaynağı" bağlamında yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine açıkça aykırı olması yanında, aynı şekilde yine gerek Raporda ve gerekse İlamda "Personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen" vurgusu yapılmışken, ödenen katkı payları hakkında verilen ilişiksiz Kararının da, görevlileri bundan sonraki uygulamalarında yanlış yönlendirebilecek yani, olumsuz bir emsal nitelikte olduğu değerlendirilmektedir.

Üniversitenin Bilimsel ve Teknolojik Uygulama ve Araştırma Merkezinde (DÜBİT) döner sermaye gelirlerine katkısı bulunmayan öğretim elemanlarına döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesiyle yargı raporunda yer verilen hususta, 3. Dairenin; personel bazında yapılan dağıtım mevzuata uygun olmamasına rağmen, dağıtımı yapılan kısım kamuya aktarılması gerekmeyen, başka bir ifade ile kamu kaynağı niteliğinde olmayan bir gelir olduğundan bir kamu zararı oluşmadığı ve kamu zararı açısından ilişilecek herhangi bir husus bulunmadığına gerekçesiyle verilen hükmün yukarıda izaha çalışıldığı üzere, mevzuata açıkça aykırıdır.

Sonuç olarak, Sayıştay Başsavcılığı adına Sayıştay Savcısının yaptığı temyiz başvurusunda yazılı hukuki gerekçeler ve değerlendirmelerin kabulü ile, Daire İlam hükmünün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi gereğince BOZULMASI, kararı verilmesi gerekir.