Mesleki Toplantı İçin 6245 Sayılı Kanunun 33’üncü Maddesinin (B) Fıkrasına Göre Gündelik Ve Konaklama Ücreti Ödenmesi.



139 sayılı ilamın 8’inci maddesi ile; Teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan mesleki toplantı için bakanlık denetçilerine; 6245 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin (b) fıkrasına göre gündelik ve konaklama ücreti ödenmesi nedeniyle … TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.



Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle;



I- Yapılanın eğitim veya mesleki toplantı faaliyeti değil İnceleme-Araştırma görevi olduğunu ve Denetim Hizmetleri Başkanlığının görev ve yetkileri arasında bulunduğunu, Başkanlık Yönetmeliğinde tarif edilen "İnceleme" faaliyetlerinden olduğunu,

… Hizmetleri Başkanlığı Yönetmeliğinin 12’nci maddesinde denetçilerin görev ve yetkilerinin;

a)Bakanlık mevzuat hükümlerinin uygulanmasını; usulsüzlükleri ve hataları önleyici, eğitici ve rehberlik yaklaşımını ön plâna çıkaran bir anlayışla denetlemek,

b)Bakanlık, merkez ve taşra teşkilâtı ile personelinin idarî, malî ve hukukî işlemleri hakkında kanun, tüzük, yönetmelik, çalışma plan ve programı ve Başkanlık talimatları çerçevesinde, denetim, inceleme, araştırma, ön inceleme ve disiplin soruşturması yapmak,

c)Bakanlığın denetimi altındaki her türlü kuruluşun faaliyet ve işlemleri ile ilgili olarak Bakanlığın görev ve yetkileri çerçevesinde denetim, inceleme, araştırma ve soruşturmalar yapmak,

ç)Denetim, inceleme, araştırma, ön inceleme ve disiplin soruşturmasının gerektirdiği hallerde, 633 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12 nci maddesinin ikinci fıkrasına istinaden ilgili kişi, kurum veya kuruluşlardan her türlü bilgi, belge ve kayıtları istemek ve incelemek, para ve para hükmündeki evrakı ve ayniyatı görmek, saydırmak, buna ilişkin tutanak düzenlemek,

d)19/4/1990 tarihli ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu ile ilgili suçların soruşturulmasında bu Kanun hükümleri ile ilgili usul ve esaslar uyarınca hareket etmek,

e) Denetim, inceleme, araştırma, ön inceleme ve disiplin soruşturması görevlerinin gerektirdiği hallerde. Bakanlığın merkez ve taşra birimlerindeki görevlilerin muhafazasına verilmiş olan ayni, nakdi, menkul ve gayrimenkul her türlü varlıklara ilişkin sayım yapmak, bunlara ait gizli olsun veya olmasın her türlü evrak, dosya, vesika ve elektronik, manyetik ve benzeri bilgi işlem ortamındaki verileri tetkik etmek veya almak, gerektiğinde tasdikli örnek veya fotokopilerini bırakmak suretiyle belgelerin asıllarını almak,

f)Denetim, inceleme, araştırma, ön inceleme ve disiplin soruşturması çalışmaları sırasında öğrenmiş oldukları ve görev emrinin dışında kalıp soruşturma açılmasını gerektiren konularda, gecikmeden hadiseye el koyabilmek üzere durumu Başkanlığa bildirmek, gecikmesinde zarar umulan veya delillerin kaybına meydan verebilecek hallerde delilleri toplamak,

g)Refakatlerine verilen denetçi yardımcılarının meslekte yetiştirilmelerini sağlamak, liyakat, temsil, çalışma azmi ve başarıları hakkında düzenleyecekleri değerlendirme raporunu Başkanlığa intikal ettirmek,

ğ) Denetime ilişkin standartların belirlenmesi ve geliştirilmesi amacıyla incelemeler yapmak ya da yapılan çalışmalara katılmak,

h) Bakanlığın yönetim sistemlerinin gözden geçirilmesi, kurumsal yapıların ve süreçlerin etkinleştirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla incelemeler yapmak ya da yapılan çalışmalara katılmak,

ı) Mevzuatın hazırlanması ve uygulanması ile ilgili çalışmalar yapmak ya da yapılan çalışmalara katılmak,

i) Kurum ve kuruluşların faaliyet ve işlemlerinin hukuka uygun, ekonomik, etkili ve verimli yürütülmesine yönelik rehberlik hizmetleri vermek, bu amaçla yürütülen çalışmalara katılmak,

j) Mesleki konularda yurt içinde ve dışında incelemeler yapmak,

k) Başkanın hizmetle ilgili olarak vereceği diğer görevleri yapmak,

l)Kanun, tüzük ve yönetmeliklerle verilen diğer görevleri yapmak.” şeklinde sayıldığını,

Özellikle (h) fıkrasında; "Bakanlığın yönetim sistemlerinin gözden geçirilmesi, kurumsal yapıların ve süreçlerin etkinleştirilmesi ve geliştirilmesi amacıyla incelemeler yapmak ya da yapılan çalışmalara katılmak," (J) fıkrasında da; "Mesleki konularda yurt içinde ve dışında incelemeler yapmak" belirlemelerinin yapıldığını,

Yine (c) fıkrasında "Bakanlığın denetimi altındaki her türlü kuruluşun faaliyet ve işlemleri ile ilgili olarak Bakanlığın görev ve yetkileri çerçevesinde denetim, inceleme, araştırma ve soruşturmalar yapmak"ın Başkanlığın görevleri arasında sayıldığını,


Ayrıca (ı) fıkrasında "Mevzuatın hazırlanması ve uygulanması ile ilgili çalışmalar yapmak ya da yapılan çalışmalara katılmak” ve (i) fıkrasında "Kurum ve kuruluşların faaliyet ve işlemlerinin hukuka uygun, ekonomik, etkili ve verimli yürütülmesine yönelik rehberlik hizmetleri vermek, bu amaçla yürütülen çalışmalara katılmak," ifadelerine yer verildiğini,

Diğer taraftan anılan Yönetmeliğin 78’inci maddesinin;

" (1) İnceleme;

a)Bakanlığın kuruluş amaçlarına uygun olarak, kurumsal yapıların ve süreçlerin etkinleştirilmesi ve geliştirilmesi ile gerekli hukukî ve idarî düzenlemeler konularında çalışmalar yapmak veya yapılan çalışmalara katılmak,

b)Bakanlığın görev alanına giren konularda faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile gönüllü kuruluşlara, faaliyetlerinde yol gösterecek plan ve programlar oluşturmak ve rehberlik etmek,
c)Denetime ilişkin ulusal ve uluslararası gelişmeleri izlemek ve denetime ilişkin standartların belirlenmesi ve geliştirilmesi amacıyla çalışmalar yapmak,

ç)Kurum ve kuruluşların hizmet kalitesinin arttırılması ile görevlilerin performanslarının iyileştirilmesine esas olacak bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak suretiyle performans ve kalite ölçütleri geliştirmek,

d) Kurum ve kuruluşlarla ilgili mevzuat ile diğer bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak suretiyle hukuka uygunluk denetimini geliştirmek,

e) Mevzuatın hazırlanması ve uygulanması ile ilgili çalışmalar yapmak veya yapılan çalışmalara katılmak.

f) Denetim hizmetlerini etkileyecek faktörleri incelemek ve değerlendirmek,

g)Bilgi teknolojilerinde ve yönetim bilgi sistemlerinde denetim hizmetine katkı sağlayacak gelişmeleri izlemek ve uygulanabilirliğini değerlendirmek,

ğ)Denetçilere yönelik hizmet içi eğitim programlarının hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak,

h) Kurum ve kuruluşların hizmet içi eğitim çalışmalarına katkı sağlamak,

ı) Kurum ve kuruluşlar ile denetçi ya da denetçilerin kendi aralarında mevzuatın uygulanmasına ilişkin olarak ortaya çıkan görüş ayrılıklarının giderilmesine katkı sağlamak,

i)Denetçi raporlarım incelemek ve değerlendirmek, raporlardaki eksikliklerin tamamlatılmasını ve yanlışlıkların düzeltilmesini sağlamak,



j)Diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen mevzuat çalışmalarına ilişkin Başkanlık görüşünü oluşturmak,



k)Başkanlık ile ilgili yönetmelik, yönerge ve diğer düzenleyici işlemlerinin hazırlanması çalışmalarını yapmak,



l) Denetim rehberlerini hazırlamak,



m)Denetçiler tarafından düzenlenecek rapor ve diğer belgelerin biçim ve standartlarını belirlemek, amaçlarıyla yapılır. " hükmünü içerdiğini,



Belirtilen madde hükmünde, denetim rehberi hazırlamak ve denetimlerde kullanılan kontrol anahtarlarının bütün denetçilerin katılımı ile oluşturmak suretiyle denetçilerin kendi aralarında mevzuatın uygulanmasında farklı uygulamalara gitmemesine yönelik çalışmalar yapmanın "inceleme" faaliyeti olarak tanımlandığını,



Bu doğrultuda, 2013 yılında … ilinde ifa edilen görev ile ilgili olarak;



01 Ağustos 2013 tarih ve 82379 sayılı yazıyla 13 Bakanlık Denetçisinden oluşturulan aşağıda sayılan komisyonlara;



1- Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü ve Döner Sermaye merkez Müdürlüğü,



2- Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü,



3- Aile ve Toplum Hizmetleri Genel Müdürlüğü,



4- Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü,



5- Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü,



6- Ortak Hususlar, İl/İlçe Müdürlükleri,



mevcut denetim rehberlerinin ve kontrol anahtarlarının incelenerek revize edilmesi, kontrol anahtarlarının 23/08/2013 tarihine kadar hazırlanarak tüm denetçilere elektronik posta ile gönderilmesi, revize edilecek denetim rehberlerinin ve kontrol anahtarlarının 25-30 Ağustos 2013 tarihleri arasında ifa edilen görev esnasında oluşturulan ekiplerden gelecek teklif ve öneriler de dikkate alınarak, kontrol anahtarlarının inceleme raporuna ek olacak şekilde 29/08/2013 tarihine kadar Başkanlığa sunulmasının talep edildiğini (Ek: 1),

25-30 Ağustos 2013 tarihleri arasında …’da yapılan söz konusu inceleme araştırma görevi esnasında, yukarıda belirtilen komisyonlarca hazırlanan kontrol anahtarları Ankara ve İzmir grubundan katılan denetçilerden oluşturulan ekiplerce detaylı bir şekilde tartışıldığını ve 2013 yılı güz dönemi genel denetiminde kullanılacak kontrol anahtarlarına son şeklinin verildiğini,

Görevlendirilen Denetçilerin … inceleme araştırma görevi öncesinde hazırladıkları denetim dokümanları ile … görevi esnasında bütün denetçilerin katılımı ile son şekli verilen dokümanların karşılıklı incelenmesi esnasında …’da eğitim toplantısı değil bir inceleme-araştırma faaliyeti yapıldığının açıkça anlaşılacağını,

Dolayısıyla söz konusu görevin hizmet içi eğitimden ve mesleki toplantıdan çok farklılık arz etmekte ve komisyonlarca yapılan incelemelerin devamı niteliği taşıdığını, Kontrol anahtarlarının oluşturulmasındaki amacın, bunların 2013 yılı güz genel denetim programında kullanılması, tüm denetçilerin aynı hususlara bakması ve farklı uygulamalara gidilmemesinin sağlanması olduğunu,

Söz konusu 3. Dairenin kararında muhalefet şerhi koyan Üyelerin de ifade ettiği gibi tazmine konu yapılan faaliyetin Bakan Onayında da belirtildiği gibi İnceleme faaliyeti olduğunu,

Nitekim, 6245 sayılı Harcırah Kanunun 33’üncü maddesinin (b) fıkrasında teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma görevi ile gönderilen ve Türkiye düzeyinde teftiş, denetim ve inceleme yetkisine haiz bulunan personele birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarın 1,3 katı tutarında gündelik ödeneceğinin belirtildiğini,

Bu doğrultuda, Yönetmeliğin 78’inci maddesinin özellikle (c), (f), (ı) ve (1) bentlerinden açıkça yapılan faaliyetin inceleme faaliyeti olduğunun anlaşılacağını,

Bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde Yönetmelikte İnceleme faaliyeti olarak tanımlanmış, Bakan onayında İnceleme Görevi olarak onaya bağlanmış bir faaliyete 6245 sayılı Kanununun 33’üncü maddesinin (b) bendine göre yapılan ödemede kamu zararından bahsedilemeyeceğini,

Sayıştay 3. Dairesindeki duruşmada şifahi açıklamalarında özellikle Yönetmeliğin 78’inci maddesi vurgulanarak yukarıdaki açıklamaları yapmalarına rağmen Sayıştay 3. Dairesinin 11/03/2015 gün ve 139 nolu ilamında "Savunmalar" kısmında bu hususlara yer verilmediğini, bu yönde yaptıkları savunmanın öneminin, muhalefet şerhi koyan Üyelerin gerekçesinde yer aldığını,

Kaldı ki 09.11.2010 tarih ve 32339 sayılı Temyiz Kurulu Kararında da yurt dışına inceleme araştırma için görevlendirilen Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Müfettişine, faaliyetin inceleme değil eğitim olduğu gerekçesiyle verilen tazmin kararında İlgili Bakanlığın Teftiş Kurulu Tüzüğünde inceleme yapmak için yurt dışına görevlendirme yapılabileceğine dair hüküm dikkate alınarak 6245 sayılı Kanun'un 33’üncü maddesinin (b) bendine göre yapılan ödemeye ilişkin tazmin kararının kaldırıldığını,

II- Herhangi bir kamu zararı söz konusu olmayıp aksine kamunun karı olduğunu;

Söz konusu harcamanın hizmet içi eğitim veya mesleki toplantı olarak değerlendirilmesi durumunda bunun toplantı salonu, barkovizyon ve diğer ekipmanların kiralanması, toplantı aralarında verilen ikramlar vb. şeklinde yapılması gerekeceğinden, kamu yararı açısından bakıldığında mevcut uygulamanın tersine daha çok harcamayı gerektireceğini, eğer 5 tam gün 100'ün üzerinde kişinin katılımına uygun büyüklükte bir salonun kirası, haricinde ayrı çalışmalar için tahsis edilen mekanlar, barkovizyon, yardımcı personel, diğer malzeme ve ekipmanlar ve toplantı aralarındaki ikramlar vb. için ödeme yapılsaydı asıl o zaman kamunun zarara uğrayacağını,

Bu ödeme yapılırken de 2013 rakamları ile Harcırah Kanununa göre 125 TL'ye kadar ödeme yapılabilecek iken kamunun menfaatleri dikkate alınarak kişi başı maksimum … TL. ödendiğini ve kamu zararına meydan verilmediğini,

Bunun yanı sıra, söz konusu toplantıyla ilgili olarak 5 farklı otelden teklif alındığını, en düşük teklifi 100,00 TL ile … Termal Hotelin verdiğini, … Afyon otelin tek kişilik oda için teklifinin 250,00 TL, iki kişilik oda için teklifi 340 TL. olduğunu, … Resort Otelle araya Valiliğin girmesine rağmen 125,00 TL fiyat alınabildiğini,

Dolayısıyla görevin en düşük teklifi veren otelde ifa edilmiş olduğunu,

III- Benzer uygulamanın … Teftiş Kurulu tarafından yıllardır yapıldığını, Sayıştay tarafından eğitim veya mesleki toplantı faaliyeti olarak görülmediğini;

Harcama Yetkilisi …’in, … Hizmetleri Başkanı olarak atanmadan önce, … Teftiş Kurulunda görev yaptığını, burada gördüğü bu uygulamayı Bakanlığa taşıdığını ve … Teftiş Kurulunun yaptığı uygulama esas alınarak söz konusu görevi ifa ettiklerini,

…Teftiş Kurulunun 2005 yılında yaptığı toplantıyla ilgili Sayıştay sorgusu ve buna ilişkin savunmanın kabul görmesi ve … Teftiş Kurulunun 2005 yılından bu yana söz konusu uygulamaya devam etmesi ve bir daha Sayıştay sorgusuyla karşılaşmamasının da bu kararı almalarına neden olduğunu,

IV- Yapılan görevin her yönüyle denetim dokümanları hazırlamaya yönelik İnceleme-Araştırma görevi ve Bakan onayının da bu doğrultuda olmasına rağmen bunun eğitim ve/veya Mesleki toplantı faaliyeti olduğundan hareketle kamu zararı çıkarmanın yerindelik denetimi niteliği taşıdığını;

Sayıştay Kanunun 35’inci maddesi "Denetimin genel esasları şunlardır" başlıklı birinci fıkrasında;

a)Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir. Sayıştay tarafından yerindelik denetimi yapılamaz, idarenin takdir yetkisini sınırlayacak ve ortadan kaldıracak karar alınamaz.

b) Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin mali nitelikteki tüm hesap ve işlemlerinin denetiminde; yetkili merci ve organlar tarafından usulüne uygun olarak alınan karar veya yapılan iş ve işlemlerin mevzuata ve idarelerce belirlenen hedef ve göstergelere uygun olmasına rağmen, yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, (...)(!) uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim raporu düzenlenemez. Denetim raporlarında, kamu idaresinin yerine geçerek belirli bir iş ve işlemin yapılmasını veya belirli bir politikanın uygulanmasını zorunlu kılacak, kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlayacak veya ortadan kaldıracak görüş ve talep içeren rapor düzenlenemez.” denildiğini,

Dolayısıyla inceleme araştırma oluru alınarak gerçekleştirilen ve yukarda da açıkça izah edildiği üzere denetim öncesi denetim dokümanlarını bütün denetçilerin katılımı ile inceleyip, bütün denetçilerin görüşlerini dikkate alarak gerekli ekleme, çıkarma ve değiştirme yapıp son şekli vermeye yönelik söz konusu görev ile ilgili olarak bunun eğitim veya mesleki toplantı olduğunu varsaymak ve bu doğrultuda kamu zararı çıkarılmasının yerindelik denetimi anlamına geldiğini ve bu husus mevzuatla çeliştiğini,

Diğer taraftan Bakan tarafından imzalanan Onayda Yönetmeliğin 12/c-j maddesi gereğince "inceleme" onayı verilmesine rağmen sehven yazılan mesleki toplantı ifadesini dikkate alıp inceleme araştırma yapılacağı ifadesini dikkate almamanın objektif bir yaklaşım olmadığını,

Söz konusu inceleme araştırma görevi esnasında, 13 Bakanlık Denetçisi tarafından hazırlanan 8 Birime ait kontrol anahtarlarının sunuşunun yapıldığını, müfettişler bir araya gelmeden önce genel denetimlerde kullanılacak kontrol anahtarlarının tüm denetçilere iletilerek hazırlıklı gelmelerinin temin edildiğini, inceleme faaliyetinin bütün denetçilerin katılımı ile gerçekleştirildiğini, sonuçta bir kurul kararı alınarak kontrol anahtarlarına son şeklinin verildiğini,

Takdiri ita amiri konumundaki … ait olan inceleme araştırma görevi için alınan ve örneği dilekçe ekinde sunulan onayda da faaliyetin inceleme ve araştırma niteliğinde olduğu ifadesi kullanıldığını, 25-30 Ağustos 2013 tarihleri arasında …’da mazereti olmayan bütün denetçilerin katılımı ile inceleme araştırma görevinin ifa edilmesi kararlaştırılarak programın icra edildiği dikkate alınmak suretiyle 6245 sayılı Harcırah Kanununun 33/b maddesi uyarınca yapılan ödemenin kabulünü ve verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Başsavcılık;

“Gerçekleştirme görevlisi … tarafından temyiz edilmiştir.

İlgili temyiz dilekçesinde; savunmasında ve yargılama sırasında ileri sürdüğü itirazlarını tekrarlayarak, tazmine konu faaliyetin Bakanlığın Denetim Hizmetleri Başkanlığı Yönetmeliğine dayanan bir inceleme faaliyeti olduğunu, hizmet içi eğitim ve mesleki toplantı olmadığını, benzer faaliyetlerin Sayıştay denetimine tabi diğer kurumlarda da olduğunu ve bu faaliyetler hakkında tazmin yönünde bir karar verilmediğini, verilen kararın yerindelik denetimine dayanan bir karar olduğunu ve bunun 6085sayılı Kanunun 35 inci maddesine aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

İleri sürülen itirazlar İlamda karşılanmış olmakla birlikte; Denetim Hizmetleri Başkanlığı Yönetmeliğinin ilgili maddesinde yer alan görevlere ilişkin düzenlemeler harcırah gündeliklerine ilişkin bir belirleme niteliğine sahip olmayıp, söz konusu birimin görevlerini belirleyen bir düzenlemedir. Gündelik tutarları 6245/33 maddede düzenlenmiş olup, b fıkrasına göre de "teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma görevi ile gönderilen"lere yine aynı fıkrada belirtilen oranlar üzerinden gündelik ve bağlısı konaklama ücreti ödenebilecektir. Raporlanan faaliyet teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma kapsamında olmayan bir faaliyet olmasından dolayı, gündeliklerin 33/b çerçevesinde değil, kadro ve dereceye göre yılı için belirlenen genel gündelik tutarı üzerinden ödenmesi gerekmektedir.

Diğer taraftan, denetim birimlerinin asıl fonksiyonları denetim faaliyeti olduğundan bu faaliyetlere özgü düzenlenen 6245/33-b maddesi çerçevesinde harcırah ödenmesi esas olmakla birlikte, denetim birimleri ve denetim elemanlarının denetim faaliyeti kapsamına girmeyen diğer faaliyetleri nedeniyle ödenmesi gereken harcırahlarının denetim harcırahı yerine genel hükümlere göre kadro ve dereceye göre yılı için belirlenen genel gündelik tutarları üzerinden ödenmesi gerekmektedir. Bunun ötesine geçerek denetim birim ve elemanlarının her faaliyetinin teftiş, inceleme ve soruşturma olarak değerlendirip 6245/33-b maddesi çerçevesinde harcırah ödenmesi yerinde değildir.

Ayrıca, burada mevzuata aykırılığı değerlendirilerek ödenen harcırah bağlamında yapılan bir raporlama ve tazmin kararı söz konusu olup, tazmine konu ödemeye ilişkin faaliyetin yapılma yeri, şekli ve gerekçelerine ilişkin bir raporlama ve kararda bir değerlendirmeye yer verilmediğinden, yerindelik itirazı da yersizdir.

Bu nedenle, ilam hükmüne karşı ileri sürülen itirazlar yerinde olmadığından, temyiz talebinin reddi ile Daire kararının tasdik edilmesi yönünde karar verilmesi uygun olur.” şeklinde görüş bildirmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten duruşmaya katılan gerçekleştirme görevlisi … ile harcama yetkilisi … ve Sayıştay Savcısı dinlendikten sonra gereği görüşüldü:

6245 sayılı Harcırah Kanununun “Yurtiçinde verilecek gündeliklerin miktarı” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“a. Bu Kanun gereğince verilecek yurtiçi gündeliklerinin miktarı her yıl bütçe kanunları ile tespit olunur.

“b. Devamlı ikamet ettikleri yerler dikkate alınarak kurumlarınca belirlenen görev merkezi, mıntıka merkezi ve grup merkezi dışına teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma görevi ile gönderilen Devlet Denetleme Kurulu Üyeleri ile geçici uzmanları… Aile ve Sosyal Politikalar Denetçileri ve Aile ve Sosyal Politikalar Denetçi Yardımcıları… ile Defterdarlık Kontrol Memurlarından;

(1) Türkiye düzeyinde teftiş, denetim ve inceleme yetkisine haiz bulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının 1,3 katı,

(2) Bölge düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine haiz bulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının 1,1 katı,

(3) İl düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine haiz bulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının 0,9 katı,

gündelik olarak ödenir.

Bu şekilde gündelik ödenenlerden, yatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirenlere, belge bedelini aşmamak üzere, gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmı ayrıca ödenir.

…” denilmiştir.

Yukarıda anılan hükümde sayılan denetim-teftiş elemanlarına, devamlı ikamet ettikleri yerler dikkate alınarak kurumlarınca belirlenen görev merkezi, mıntıka merkezi ve grup merkezi dışına “teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma görevi” ile gönderilmeleri durumunda gündeliklerinin 1,3 katının ödeneceği belirtilmiştir. Maddede sayılan kurumlar ve elemanlarının, teftiş-denetim kapsamına giren, kamu kurumları, işletmeler, tesisler, toplumsal örgütler ve çeşitli sahalar gibi denetim mahallerinde görevlendirilmeleri gerekmektedir.

Ayrıca söz konusu görevlendirmenin ancak geçici görev mahallinde ifa edilecek bir teftiş-denetim ve inceleme faaliyetine ilişkin olması gerekmektedir. Ancak ilama konu görevlendirmede; … denetim kapsamına giren alanlarda gerçekleştirilen bir denetim, teftiş ya da inceleme faaliyeti olmadığı, fakat bu denetim, teftiş ve incelemelerin gerçekleştirilme esas ve usullerine ilişkin yol haritalarının ve rehberlerin gözden geçirildiği ve geliştirildiği anlaşılmaktadır.

Denetim Hizmetleri Başkanlığı tarafından verilen görev onay yazısında da “mesleki toplantı” olarak belirtilen bu görevlendirmenin, Bakanlık denetim, teftiş ve incelemesi kapsamına giren merkez ve taşra teşkilatı, resmi ve özel sosyal hizmet ve yardım kuruluşları ile 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu hükümlerine göre kurulan vakıfların denetim, teftiş ve incelemesine münhasıran bir görevlendirme olmadığı ve görev mahalli dışına çıkmayı gerektirmeden Bakanlık merkezinde de ifa edilebilecek bir faaliyet için yapıldığı görülmektedir.

Bu itibarla; teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan mesleki toplantı için bakanlık denetçilerine; 6245 sayılı kanunun 33 üncü maddesinin (b) fıkrası uyarınca gündelik ve konaklama ücreti ödenmesi mevzuata uygun değildir.

Ayrıca; 14.09.2012 tarih ve 28411 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan; Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Denetim Hizmetleri Başkanlığı Yönetmeliğinin “İnceleme” başlıklı 78’inci maddesinin birinci fıkrasında;

“ (1) İnceleme;

a) Bakanlığın kuruluş amaçlarına uygun olarak, kurumsal yapıların ve süreçlerin etkinleştirilmesi ve geliştirilmesi ile gerekli hukukî ve idarî düzenlemeler konularında çalışmalar yapmak veya yapılan çalışmalara katılmak,

b) Bakanlığın görev alanına giren konularda faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile gönüllü kuruluşlara, faaliyetlerinde yol gösterecek plan ve programlar oluşturmak ve rehberlik etmek,

c) Denetime ilişkin ulusal ve uluslararası gelişmeleri izlemek ve denetime ilişkin standartların belirlenmesi ve geliştirilmesi amacıyla çalışmalar yapmak,

ç)Kurum ve kuruluşların hizmet kalitesinin arttırılması ile görevlilerin performanslarının iyileştirilmesine esas olacak bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak suretiyle performans ve kalite ölçütleri geliştirmek,

d) Kurum ve kuruluşlarla ilgili mevzuat ile diğer bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak suretiyle hukuka uygunluk denetimini geliştirmek,

e) Mevzuatın hazırlanması ve uygulanması ile ilgili çalışmalar yapmak veya yapılan çalışmalara katılmak,

f) Denetim hizmetlerini etkileyecek faktörleri incelemek ve değerlendirmek,

g) Bilgi teknolojilerinde ve yönetim bilgi sistemlerinde denetim hizmetine katkı sağlayacak gelişmeleri izlemek ve uygulanabilirliğini değerlendirmek

ğ) Denetçilere yönelik hizmet içi eğitim programlarının hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak,

h) Kurum ve kuruluşların hizmet içi eğitim çalışmalarına katkı sağlamak,

ı) Kurum ve kuruluşlar ile denetçi ya da denetçilerin kendi aralarında mevzuatın uygulanmasına ilişkin olarak ortaya çıkan görüş ayrılıklarının giderilmesine katkı sağlamak,

i) Denetçi raporlarını incelemek ve değerlendirmek, raporlardaki eksikliklerin tamamlatılmasını ve yanlışlıkların düzeltilmesini sağlamak,

j) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen mevzuat çalışmalarına ilişkin Başkanlık görüşünü oluşturmak,

k) Başkanlık ile ilgili yönetmelik, yönerge ve diğer düzenleyici işlemlerinin hazırlanması çalışmalarını yapmak,

l) Denetim rehberlerini hazırlamak,

m) Denetçiler tarafından düzenlenecek rapor ve diğer belgelerin biçim ve standartlarını belirlemek,

amaçlarıyla yapılır.

…” denilmiştir.

Söz konusu yönetmeliğin amacı; Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Denetim Hizmetleri Başkanlığının görevleriyle, Başkan, denetçiler, denetçi yardımcıları ve büronun görev, yetki ve sorumluluklarını, denetlenenlerin yükümlülüklerini, denetçi yardımcılarının mesleğe giriş ve yeterlik sınavlarını, Başkan, denetçi ve denetçi yardımcılarının atanma, çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.

Yönetmeliğin yukarıya alınan hükmü ise harcırah gündeliğinin tespitine ilişkin bir düzenleme olmayıp Denetim Hizmetleri Başkanlığının inceleme görevi ve raporlarına ilişkin belirlemeleri içermektedir.

Dilekçedeki “inceleme araştırma oluru alınarak gerçekleştirilen denetim öncesi denetim dokümanlarını bütün denetçilerin katılımı ile inceleyip, bütün denetçilerin görüşlerini dikkate alarak gerekli ekleme, çıkarma ve değiştirme yapıp son şekli vermeye yönelik söz konusu görev ile ilgili olarak bunun eğitim veya mesleki toplantı olduğunu varsayarak bu doğrultuda kamu zararı çıkarılmasının yerindelik denetimi anlamına geldiği” şeklindeki iddiayı değerlendirmek gerektiğinde ise;

6085 sayılı Sayıştay Kanununun amacı;

“Kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esasları çerçevesinde, kamu idarelerinin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapılacak denetimleri, sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanmasını ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak üzere Sayıştayın kuruluşunu, işleyişini, denetim ve hesap yargılaması usullerini, mensuplarının niteliklerini ve atanmalarını, ödev ve yetkilerini, haklarını ve yükümlülüklerini ve diğer özlük işlerini, Başkan ve üyelerinin seçim ve teminatını düzenlemektir.” olarak Kanunun 1’inci maddesinde belirtilmiştir.

5’inci maddesinde de;

“Sayıştay;

a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.

c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.” şeklinde görevleri sıralanmıştır.

Kanunun 36’ncı maddesinde de Sayıştay denetimi açıklanmıştır:

“(1) Sayıştay denetimi, düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsar.
(2) Düzenlilik denetimi;

a) Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,

b) Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi,

c) Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi,

suretiyle gerçekleştirilir.

(3) Performans denetimi; hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir.

(4) Bu denetimler sonucunda denetimle ilgili olan veya denetimden kaynaklanan ve açıklanması gerekli görülen diğer hususlar da rapor edilebilir.”

Sayıştay, TBMM adına idarelerin bütçe uygulamalarını denetlemek ve raporlamak, bütçe içinde gelir toplayan ve harcama yapan görevlilerin yürüttüğü mali işlemlerin kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygunluğunu yargılama suretiyle hükme bağlamaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Dış Denetim başlığı altındaki 68’inci maddesinde ise;

“Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.

Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;

a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,

b)Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,

suretiyle gerçekleştirilir.

Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur.

Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.

Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir.” denilmiş ve Sayıştay tarafından yapılacak denetim açıklanmıştır. Dolayısıyla Sayıştay'a verilen dış denetim yetkisi sınırları içerisinde kanun hükümlerine uygun bir denetim yapılmış olduğundan dilekçede ileri sürülen itirazlar yerinde değildir.

Sonuç olarak 139 sayılı ilamın 8’inci maddesi ile … TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, oy çokluğu ile,

(Üyeler …, …, … ile …’ün;

Yapılan toplantının teftiş, inceleme ve soruşturma konularına ilişkin denetim mekanizmalarının değerlendirilmesi ve uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi ile denetim dokümanının hazırlanması ve kontrolüne yönelik olduğu,

14.09.2012 tarih ve 28411 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan; …Hizmetleri Başkanlığı Yönetmeliğinin “İnceleme” başlıklı 78’inci maddesinde bentler halinde “inceleme”nin kapsamının ve hangi amaçlarla yapıldığının sıralandığı,

İlam konusu toplantıda gerçekleştirilen denetimlerde kullanılan kontrol anahtarlarının değerlendirilmesi ve son şeklinin verilmesi, denetim dokümanlarının yeniden düzenlenmesi ve daha önceki görevlerde karşılaşılan hususlar çerçevesinde aksayan yönlerin incelenmesi ve araştırılması faaliyetlerinin “inceleme” tanımına girdiği, 6245 sayılı Harcırah Kanununun 33 üncü maddesinin (b) fıkrasında da teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma görevi ile gönderilen ve Türkiye düzeyinde teftiş, denetim ve inceleme yetkisine haiz bulunan personele birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının 1,3 katı tutarında gündelik ödenebileceğinin belirtilmiş olduğu dolayısıyla mevcut uygulama ile kamu zararına sebebiyet verilmediği bu nedenle tazmin hükmünün kaldırılması gerektiği yönündeki ayrışık görüşleri ile,

Üye …’in;

Davaya konu mali işlemin 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun 33/b maddesine aykırılık teştil ettiği açık olmakla birlikte; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuun 71’inci maddesine göre ‘kamu zararı’nın oluşabilmesi için tek başına mevzuata aykırılık yeterli sebep olarak görülmemelidir. Mevzuata aykırılığın yanında mali işlemin, kamu kaynağında bir azalışa neden olma veya artışa engel olma durumu da değerlendirilmelidir.

Kamu zararı hakkında değerlendirme yapılırken 5018 sayılı Kanunun sadece 71’inci maddesini dikkate almak yerine Kanunu bir bütünlük içinde ele almak isabetli hüküm tesisi için gereklidir. Kanun 5’inci maddesinde kamu maliyesinin temel ilkelerini belirlerken;

“f) Kamu malî yönetimi ekonomik, malî ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamusal tercihlerin oluşması için gerekli ortamı yaratır.

g) Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır.” demektedir.
7
Kamu maliyesi bu ilkeler çerçevesinde belirlenirken hazırlanan bütçe için de Kanun bazı ilkeler belirlemektedir. Kanun 13’üncü maddesinde;

“Bütçe ilkeleri


Madde 13- Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde aşağıdaki ilkelere uyulur:

c) Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun hesap verme sorumluluğu başlıklı 8 inci maddesinde de; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” denilmektedir.

Dolayısıyla kamu kaynağını yönetenler, hukuka uygunluğun yanında etkili, ekonomik ve verimli kullanımını da dikkat etmek zorunda ve bundan sorumlu tutulmaktadırlar.

Dava konusu olayda idare işleminde, ‘hukuka uygun’ ile ‘kaynakların ekonomik ve verimli kullanılması’ kavramları arasında kalmış; hukuku daha geniş yorumlamak suretiyle tercihini kaynakların ekonomik ve verimli kullanması yönünde kullanmıştır.

Daire ekonomik kaybın tespitinde 6245 sayılı Harcarah Kanunu’nun 33/b ve 33/a maddelerine göre ödenecek harcırah miktarını esas alınmıştır. Oysa kamu idarelerinin genel uygulamasında aynı iş, 6245 sayılı Harcırah Kanunu’na göre geçici görevlendirme şeklinde değil, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre hizmet alımı suretiyle gerçekleştirilmektedir.

İlgili kamu idaresi de aynı yolu takip ederek 4734 sayılı Kanun’a göre hizmet alımı suretiyle aynı işi yapsaydı hukuka uygun davranmış olacaklar; ancak aynı işi daha yüksek maliyetle gerçekleştirmiş olacaklardı.

Dolayısıyla kamu zararı hesaplanırken kanun maddeleri arasında karşılaştırma yapılması yerine benzer işin kamu idarelerinde ne şekilde yürütüldüğü ve maliyetlerinin ne olduğu saiki ile hareket etmenin 5018 sayılı Kanunun 5, 8, 13 ve 71’inci maddelerine göre uygun olacağı, bu nedenle de Daire kararının kaldırılması gerektiği, şeklindeki ayrışık görüşüne karşı),

Karar verildiği 09.02.2016 tarih ve 41449 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.