Davacının vali yardımcılığı görevinden, mevzuatta görev tanımı belirtilmemiş olan il hukuk müşavirliği kadrosuna atanmasını gerektirecek somut bir tespitin davalı idareler tarafından sunulamaması karşısında, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı hakkında.
T.C.
D A N I Ş T A Y İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/2425 Karar No : 2023/6014
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- Cumhurbaşkanlığı
VEKİLİ : Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü ...
2- İçişleri Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Hizmetleri Genel Müdür V. .
İSTEMİN KONUSU : .................................................Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 28/04/2023 günlü, E:2023/167, K:2023/385 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava Konusu İstem :............................................. Vali Yardımcısı olarak görev yapmakta olan davacı; 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 2 ve 3. maddeleri uyarınca ............................................. İl Hukuk Müşavirliğine atanmasına ilişkin 12/08/2022 günlü, 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1l/08/2022 günlü, 2022/392 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararının iptali istemiyle dava açmıştır.
İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : ................................................ İdare Mahkemesince verilen 20/12/2022 günlü, E:2022/593, K:2022/986 sayılı kararla; 16/07/1986 günlü, 19166 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mülki İdare Amirleri Atama, Değerlendirme ve Yerdeğiştirme Yönetmeliği düzenlemelerine göre, meslek mensuplarının grup hizmetinde geçecek toplam hizmet süresinin 25; Eşdeğer Görev Cetvelinin (I) numaralı grup hizmetinde geçecek hizmet süresinin 5 yıl olduğu, bu süreyi tamamlamış olanlardan üstün başarılı olanların, hizmet gerekleri ve ihtiyaçlar gözetilerek, yine (!) grup hizmetinde yer alan eşdeğer bir göreve atamasının yapılabileceği, bununla birlikte, bu süreler de dahil olmak üzere tüm hizmet gruplarında geçecek hizmet süresini tamamlayan meslek mensuplarının, eşdeğer görev, sınıf ve coğrafi bölge esasına bakılmaksızın uygun görülen yer ve görevlere atanması hususunda idareye takdir yetkisi tanındığı, öte yandan, bulunduğu grupta iki yıllık görev süresini tamamlayanların, aynı grup içinde, hizmet gereklerine bağlı olarak, eşdeğer veya aynı göreve, yer değiştirme suretiyle atanabileceği, bu durumda, 25 yıl, 10 ay, 11 gün süreyle meslek mensubu olarak görev yapan, dolayısıyla diğer hizmet grupları ile birlikte (I) numaralı grup hizmet süresini de tamamlayan ve bulunduğu (I) numaralı grupta 2 yıl, 10 gün süreyle ........................................................ Vali Yardımcısı olarak görev yaptığı anlaşılan davacının, eşdeğer görev olan "hukuk müşaviri" kadrosuna, hizmet gerekleri gözetilmek suretiyle takdir yetkisi kapsamında atanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine hükmedilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi Kararının Özeti : .................................................... Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin temyize konu kararıyla; Mahkeme kararının kaldırılmasını gerektirecek bir neden bulunmadığı gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından; dava konusu atama işlemine herhangi bir objektif ve/veya somut sebep gösterilmediği; atamasının yapıldığı Konya Valiliğinde hizmetine ihtiyaç bulunmadığı; il hukuk müşavirliği kadrosunun, haklarında "makul şüphe" bulunan kariyer personelin, icrai görevlerden uzaklaştırılmalarını temin amacıyla oluşturulduğu ve görev tanımının bulunmadığı; vali yardımcılığı ile il hukuk müşavirliğinin eş değer görev olarak sayılmış olmasının, bunların kadro açısından eşit olduğu anlamına gelmediği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN CEVABI : Davalı idareler tarafından; temyiz dilekçesinde ileri sürülen hususların, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinde sayılan sebeplerden hiçbirisine uymadığı, davacının temyiz isteminin reddi gerektiği yolunda cevap verilmiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ........................................................................................
DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemine konu edilen Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
1991 yılında ......................................................Üniversitesi Hukuk Fakültesinden mezun olan davacı, 1992 yılında kaymakam adayı olarak memuriyete başlamış, 1996 yılında......................................................................... Kaymakamı olarak atandıktan sonra, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihe kadar, Mülki idare Amirleri Atama, Değerlendirme ve Yerdeğiştirme Yönetmeliği eki Eşdeğer Görev Cetvelinde belirtilen grup hizmetlerinde geçecek süreleri tamamlamış, müteakiben dava konusu işlem tesis edilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen Türkiye Cumhuriyeti Devletinin temel niteliklerinden olan "hukuk devleti" ilkesi, vatandaşlarına hukuk güvenliğini sağlayan, idarenin hukuka bağlılığını amaç edinen, buna karşılık kamu gücünün sınırsız, ölçüsüz ve keyfi kullanılmasını önleyen en önemli unsurlardan biridir.
Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Atama usulü" başlıklı 2. maddesinde; "(1) Anayasa’nın 104’üncü maddesine göre yürütme yetkisinin sahibi olan Cumhurbaşkanı, atamaya yetkili amirlere ait yetkileri haizdir.
(2) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli (!) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla, (II) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılır. Bu cetvellerde sayılmayan kadro, pozisyon ve görevlere, ilgili Cumhurbaşkanı yardımcısı, bakan veya atamaya yetkili amirler tarafından atama yapılır. Cumhurbaşkanı yardımcısı ve bakan bu yetkisini alt kademedeki yöneticilere devredebilir." hükmü yer almaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usûlü Kanununun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar "iptal davası" olarak tanımlanmıştır.
16/07/1986 günlü, 19166 sayılı Resmî Gazete'de yayımlan Mülki İdare Amirleri Atama, Değerlendirme ve Yerdeğiştirme Yönetmeliği'nin "Eşdeğer Görevler" başlıklı 11. maddesinde; "Meslek mensuplarının ifa ettikleri görevlerden denk olanlar bir grupta toplanarak; beş "Grup
Hizmeti" teşkil edilmiş ve gruplara giren görevler (Ek-IV) deki eşdeğer görev cetvelinde gösterilmiştir.
Her grup hizmeti için tespit edilen en az hizmet süresi; o grup içindeki görevlerden birisinde geçirilebileceği gibi birden çok görevlerde de geçirilebilir.",
"İlk Defa Kaymakamlığa Atanma" başlıklı 12. maddesinde; "Kaymakamlık kurs sonu sınavında kaymakam olarak atanmaya hak kazanan kaymakam adayları ad çekme ile beşinci sınıf ilçe kaymakamlığına atanırlar.",
"6’ncı Sınıf İlçelere Atanma" başlıklı 13. maddesinde; "5’inci sınıf ilçe hizmetini tamamlayan kaymakamlar kıdem tablosundaki sıraya göre 6’ncı sınıf ilçelere atanırlar.
Kaymakamların 6’ncı sınıf ilçe hizmeti 2 yıldır.
5’inci sınıf ilçede hizmet süresini bitiren kaymakam bulunmaması halinde, kıdem tablosu esas alınarak 5’inci sınıf ilçelerde görev yapan kaymakamlardan 6’ncı sınıf ilçelere atama yapılabilir. ...",
"Üst Grup Hizmete Atanma" başlıklı 14. maddesinde; "Gerekli şartları haiz olmak kaydıyla;
A. Eşdeğer görev cetvelinde grup dışı olarak gösterilen 6’ıncı sınıf ilçede hizmet süresini tamamlayan meslek mensupları 13’üncü madde hükümleri göz önünde bulundurularak (IV) numaralı grup hizmetindeki görevlerden birine atanırlar.
B. Eşdeğer görev cetvelinin (IV) numaralı grup hizmetinde bulunan meslek mensupları, burada en az dört yıllık hizmet sürelerini tamamladıkları takdirde (III) numaralı grup hizmetindeki görevlerden birisine atanırlar.
C. Eşdeğer görev cetvelinin (III) numaralı grup hizmetinde bulunan meslek mensupları, burada en az beş yıllık hizmet sürelerini tamamladıkları takdirde (II) numaralı grup hizmetindeki görevlerden birine atanırlar.
D. Eşdeğer görev cetvelinin (II) numaralı grup hizmetinde bulunan meslek mensupları, burada en az beş yıllık hizmet sürelerini tamamladıkları takdirde (I) numaralı grup hizmetindeki görevlerden birisine atanırlar.",
"Aynı Grup İçinde Yerdeğiştirmeler" başlıklı 22. maddesinde; "Aynı grup hizmeti içinde yerdeğiştirmeler aşağıdaki şekilde yapılır.
B. İki yıldan sonra
Bulunulan görevde yapılan hizmetin iki yılı aşmış olması halinde meslek mensubunun isteği ve Bakanlığın uygun görmesi veya hizmet gerekleri ve Bakanlıkça duyulan ihtiyaç üzerine; o grup hizmetindeki aynı veya eşdeğer görevlere yer değiştirme suretiyle atama yapılabilir." düzenlemeleri yer almaktadır.
Anılan Yönetmelik'in eki Ek-IV sayılı "Eşdeğer Görev Cetveli"nde, I. Grup hizmetin 5 yıl olduğu, bu grup hizmetinde yer alan görevlerden I. Sınıf İlçe Kaymakamlığı ile I. ve II. Sınıf İl Vali Yardımcılığının, Hudut Mülki İdare Amirliğinin, İl Hukuk Müşavirliğinin, I. ve II. Sınıf İl Hukuk İşleri Müdürlüğünün, Genel Müdür Yardımcılığı, Hukuk Müşavirliği ve Daire Başkanlığının eşdeğer görevler olduğu kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Mülki İdare Amirleri Atama, Değerlendirme ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin yukarıda yer verilen düzenlemeleri incelendiğinde, mülki idare amirlerinin göreve başlamalarından itibaren nerede ve hangi süreyle görev yapacaklarına, bulunduğu yerde görev süresini tamamlayanların hangi grup hizmetine atanacağına, atamalarda hangi sıranın takip edileceğine, grup hizmetlerinde geçecek sürelere, bu sürelerin hangi durumlarda ve ne kadar süreyle kısaltılabileceğine ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir.
Anılan Yönetmelik'in 11 ve 22. maddeleri uyarınca, mülki idare amirlerinin grup hizmetlerini, aynı grup hizmeti içindeki birden çok görevde geçirebilecekleri, bulunduğu görevde iki yıldan fazla görev yapan mülki idare amirlerinin hizmet gerekleri ve Bakanlığın ihtiyacı üzerine bulunduğu grup hizmetindeki aynı veya eşdeğer görevlere yer değiştirme suretiyle atanması hususunda idareye takdir yetkisi tanındığı görülmektedir.
Kamu görevlilerinin hak, ödev ve sorumluluklarını belirleyen kurallardan oluşan memurluk statüsü, yasalarla düzenlenmiş ve bu düzenleniş; statü hukuku olarak adlandırılan bir hukuk alanının oluşmasına yol açmıştır. Bu alan, kendine özgü hukuksal ilkeler yaratmıştır. Kariyer ve liyakat ilkeleri, atama tasarrufunda takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı biçimde kullanımının gerekliliği, bu ilkelere örnek olarak verilebilir.
Somut uyuşmazlıkta davalı idarelerin savunma dilekçelerinde; 09/07/2018 tarihinde yürürlüğe giren Anayasa değişiklikleri ile Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçilerek yönetim ve hukuk sisteminde önemli değişiklikler yapıldığı, bu kapsamda Anayasa'nın 104. maddesi ile üst düzey kamu yöneticilerini atama ve görevlerine son verme noktasında Cumhurbaşkanına anayasal yetki tanındığı, 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne ekli (II) sayılı cetvelde yer alan unvanlarda görev yapan kişilerin görevden alınmasına ilişkin olarak Cumhurbaşkanının takdir yetkisine sahip olduğu, vali yardımcılarına (II) sayılı cetvelde yer verildiği; davacının, 24 yıllık grup hizmetlerinin tamamını tamamladığı, 1. sınıf vali yardımcısı iken aynı hizmet grubu içerisindeki 1. sınıf hukuk müşavirliği görevine, hizmetine duyulan ihtiyaç nedeniyle atanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı hususlarına değinilmiştir.
Öncelikle şu hususun önemle vurgulanması gerekmektedir:
09/07/2018 tarihinde yürürlüğe giren Anayasa değişiklikleri ile Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine geçilerek yönetim ve hukuk sisteminde önemli değişiklikler yapılmış; ancak, anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne ekli (!) ve (II) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda, pozisyonlarda ve görevlerde bulunan personel hakkında yapılacak tasarruflara ilişkin olarak, farklı bir yargısal denetim yapılmasını gerektiren yasal bir değişiklik yapılmamıştır.
3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne ekli (II) sayılı cetvelde yer alan unvanlarda görev yapan kişilerin atanmaları ve görevden alınmalarında Cumhurbaşkanının takdir yetkisine sahip olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Ancak, Cumhurbaşkanının sahip olduğu bu yetki, mutlak ve sınırsız nitelikte olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlıdır ve bu açılardan idari yargı denetimine tabidir. Aksine bir yorum, Cumhurbaşkanınca tesis edilen bu tür işlemlerin, yargı denetiminin dışında bırakılması sonucunu doğuracak olup, bunun da, aksi Anayasa'da düzenlenmediği sürece, bir hukuk devletinde kabulü mümkün değildir.
Bu itibarla, idari yargı denetimine tabi tutulacağı hususunda kuşku bulunmayan dava konusu işlemin hukuki denetimine geçilmiştir.
İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesi uyarınca bir idari işlemin, dava konusu edilmesi halinde, diğer unsurları yanında sebep unsuru yönünden de yargı merciince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulacağı açıktır.
Sebep unsuru, idari işlemin yapılmasını gerektiren, idareyi işlem tesis etmeye sevk eden maddi veya hukuki durumlardır. İdare hukukunda sebepsiz idari işlem olamaz. İdarenin tüm işlemleri, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelen bir sebebe dayanmalıdır.
Bu anlamda, hakkında idari işlem tesis edilenlerce hukuka aykırılık iddialarının etkin bir biçimde ileri sürülebilmesi ve yargı mercii tarafından idari işlemin hukuki denetiminin gerçekleştirilebilmesi için idarece, tesis edilen işlemin maddi ve hukuki sebeplerinin açıkça ortaya konulması gerekmektedir.
Öte yandan, "idarenin sahip olduğu takdir yetkisi" bir idari işlemin sebebi olamaz. Takdir yetkisi; diğer unsurları ile birlikte sebep unsuruna da sahip bir işlemin tesis edilip edilmeyeceği noktasında idareye tercih hakkı tanıyan yetkidir. Kısacası, idarenin takdir yetkisinden söz edilmeden önce, idarenin "bu yetkiyi kullanmasının sebebi" açıklanmalıdır.
Bu durumda, davacının vali yardımcılığı görevinden, mevzuatta görev tanımı belirtilmemiş olan il hukuk müşavirliği kadrosuna atanmasını gerektirecek somut bir tespitin davalı idareler tarafından sunulamaması karşısında, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddine dair İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolunda verilen ........................................ Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVACININ TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜNE,
2..............................................Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 28/04/2023 günlü, E:2023/167, K:2023/385 sayılı kararın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinin 2/a fıkrası uyarınca BOZULMASINA,
3.Aynı Kanun'un 6545 sayılı Kanun'la değişik 50. maddesinin 2. fıkrası gereğince ve yukarıda belirtilen hususlar da gözetilerek yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın, kararı veren Samsun Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesine gönderilmesine, kullanılmayan 296,40 TL yürütmeyi durdurma harcının davacıya iadesine,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'na 6545 sayılı Kanun'un 27. maddesi ile eklenen Geçici 8. maddesi uyarınca karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere, 14/12/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
Temyize konu Samsun Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 28/04/2023 günlü, E:2023/167, K:2023/385 sayılı kararının onanması gerektiği oyuyla aksi yönde oluşan Daire kararına katılmıyoruz.
