İdare disiplin cezasını yok hükmünde sayabilir mi?
Disiplin cezasının yok hükmünde sayılarak kaldırılması istemiyle idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı hakkında.
T.C.
DANIŞTAY
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No: 2016/12645
Karar No: 2018/3792
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava, ......................... Fen Edebiyat Fakültesinde Fakülte Sekreteri olarak görev yapan davacı tarafından, Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliğinin 8/a maddesi uyarınca 1/30 oranında aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemin, yok hükmünde olduğundan bahisle kaldırılmasına yönelik talebinin reddine ilişkin davalı idarenin 28.09.2015 tarih ve 17372 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
idare Mahkemesince, davalı idarece davacının talebinin, daha önce disiplin cezasının dava konusu edildiği ve verilen kararın kesinleştiği, dolayısıyla aynı işlemle ilgili olarak kesinleşen mahkeme kararlarına rağmen bir işlem tesis etme yetkilerinin bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği, ancak davacının önceki davadaki sebeplerden tamamen farklı bir olguya dayanarak (işlemin yok hükmünde olduğunu ileri sürerek) idareye başvurduğu, ilgililerin yok hükmünde olduğunu iddia ettikleri işlemler için her zaman idareye başvurabilecekleri veya dava açabileceklerinin açık olduğu, davalı idarece, disiplin cezasıyla ilgili kesin hüküm bulunup bulunmadığı dikkate alınmadan, davacının talebi doğrultusunda, dava konusu edilen disiplin cezasının yok hükmünde olup olmadığı konusunda değerlendirme yapılarak bir karar alınması gerekirken, disiplin cezasının kesinleştiğinden bahisle tesis edilen dava konusu işlemde sebep unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırlan" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında; iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu, maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabilecekleri hükme bağlanmıştır.
idarenin görevlerini yerine getirirken tek yanlı olarak yaptığı irade açıklaması ile hukuksal sonuç yaratan, hukuk düzeninde değişiklik yapan idari işlemler yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olmak zorundadır. Bu öğelerden herhangi birinde hukuka aykırılığın bulunması idari işlemi sakatlar ve işlemin iptalini gerektirebilecek nitelikte olabilir.
Bazı işlemler de vardır ki, bunlar, idare hukukunda "yok hükmünde" olan işlemler denilen, sakatlıkları çok ağır olan ve hukuk dünyasında hiç doğmamış kabul edilen işlemlerdir. İdare hukukunda, kurucu öğelerinde derhal fark edilebilir nitelikte ağır ve açık sakatlıkları bulunan işlemler, "yok hükmünde" olan işlemler olarak tanımlanmaktadır.
Bilindiği gibi bir işlemin geçerli olabilmesi için asli ve tamamlayıcı öğeleri taşıması gerekir. Bu öğelerden birisinin bulunmaması işlemi sakat duruma getirir. Bir işlemin tamamlayıcı öğelerindeki eksiklikler de bu işlemi değişik derecelerde sakatlar. Tamamlayıcı öğelerdeki eksiklikler nedeniyle sakat olan idari işlemler usulüne uygun biçimde idarece geri alınıncaya veya aleyhine açılan bir dava sonucu iptal edilinceye kadar hukuk aleminde yürürlüğünü sürdürür. Ancak bir idari işlemin asli öğelerinde eksiklik varsa, bu durum işlemin "yok" sayılmasına neden olur ve ilgililer hakkında hüküm ifade etmezler, hukuksal durumda değişiklik yaratmazlar, çünkü hiç var olmamış sayılırlar.
Bilindiği üzere, yok hükmünde olan işlemlerin iptalleri için dava açmaya gerek yoktur. Fakat, idarenin işlemini yok hükmünde saymayıp yürütmeye devam etmesi, ilgiliyi bu işlemin iptali için dava açmaya zorlayabilir. Bu gibi durumlarda, idari yargı yerince, dava konusu işlemin yok hükmünde olup olmadığının öncelikle araştırılması, eğer işlemin yok hükmünde sayılmasını gerektirecek nitelikte bir hukuka aykırılık tespit edilirse; süre koşuluyla bağlı kalınmaksızın, dava konusu işlemin yok hükmünde olduğuna karar verilerek uyuşmazlığın çözülmesi gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; ......................... Genel Sekreteri olarak görev yapan davacının, Yükseköğretim Kurumları Yönetici Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliğinin 8/a maddesi uyarınca aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına ilişkin 17.04.2013 tarih ve 5000 sayılı işlemin iptali istemiyle açtığı davada, İdare Mahkemesince 04.12.2013 tarih ve E:2013/1141, K:2013/1296 sayılı kararıyla davanın süre aşımı yönünden reddine karar verildiği, bu kararın Danıştay Sekizinci Dairesinin 08.05.2014 tarih ve E:2014/1284, K:2014/3782 sayılı kararıyla onandığı, Dairenin 08.12.2014 tarih ve E:2014/7899, K:2014/9917 savalı kararıyla da karar düzeltme isteminin reddine karar verildiği ve kararın kesinleştiği, akabinde davacı tarafından, 2015 yılının Ağustos avında, hakkında verilen disiplin cezasının üst makamca verilmiş bir soruşturma onayı olmadan soruşturma yapılarak verildiğini 10 gün önce öğrendiğinden bahisle disiplin cezasının yok hükmünde sayılarak kaldırılması talebiyle 24.08.2014 tarihinde davalı idare başvurduğu, davalı idarenin 28.09.2015 tarih ve 17372 sayılı işlemiyle, söz konusu disiplin cezasının idari yargı mahkemelerinde tüm itiraz aşamaları tamamlanarak kesinleşen bir işlem olduğu, kesinleşmiş mahkeme kararlarına rağmen işlem tesis etme yetkilerinin bulunmadığı gerekçesiyle davacının başvurusunun reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Olayda; davacı tarafından aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına ilişkin 17.04.2013 tarih ve 5000 sayılı işlemin rektör onayı ve soruşturma emri olmaksızın yürütülen soruşturma sonucunda tesis edildiği, dolayısıyla da disiplin cezasına ilişkin işlemin yok hükmünde olduğundan bahisle kaldırılması istemiyle idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem dava konusu edilmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için, rektör onayı ve soruşturma emri olmaksızın yürütülen soruşturma sonucunda işlem tesisinde, disiplin cezasının yok hükmünde sayılmasını gerektirecek nitelikte bir hukuka aykırılık olup olmadığı hususunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Yargısal içtihatlarda ve öğretide, yokluk halinin ancak, işlemin asli kurucu öğesi olan yetki öğesi yönünden incelenmesinde fonksiyon veya yetki gaspı hallerinin saptanması veya yasanın açıkça yasakladığı bir konuda yapılması halinde mümkün olabileceği kabul edilmektedir. Herhangi bir özel hukuk tüzel kişisinin kamu kurumu yerine geçerek kamulaştırma kararı alması veya görev süresi sona eren bir kamu görevlisinin görevden ayrıldıktan sonra işlem tesis etmesi "yetki gasbı"na; belediye meclisince çıkarılan yönetmelikle vergi konulması ise "fonksiyon gasbı"na örnek olarak gösterilebilir. Bu gibi durumlarda, işlemin varlık koşulları oluşmamış olduğundan bizzat işlemin yokluğu sonucu doğmakta, işlem hiç doğmamış, var olmamış savılmakta, bu tür işlemlere karşı açılacak davalarda yargı yeri işlemin yok hükmünde olduğunun tespitine karar vermektedir.
Davacının rektör onayı ve soruşturma emri olmaksızın yürütülen soruşturma sonucunda disiplin cezası verildiği iddiası ise, işlemde fonksiyon veya yetki gaspı hallerinin saptanmadığı ve yasanın açıkça yasakladığı bir konuda işlem tesis edilmediği açık olduğundan disiplin cezasına ilişkin işlemi tamamlayıcı unsurlarından şekil yönünden sakat hale getirmekte ve bu hukuka aykırılık idari işlemin iptal edilmesini gerektirebilecek nitelikte olup işlemin yok hükmünde savılmasına neden olmaz. Davacının bu iddiası ancak disiplin cezasının iptali istemiyle açılan davada hukuka aykırılık sebebi olarak ileri sürülebilir ve disiplin cezasına ilişkin yargılamada göz önüne alınabilir.
İptal davalarında, idari işlemler hakkında hukuka uygunluk denetimi yapılmaktadır. Özellikle vurgulanması gereken husus, yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan bir işlemin, idarece gösterilen sebeple sınırlı olarak yargısal denetiminin yapılamayacağı, işlemin, mevcut yasal düzenlemeler bütünlüğü içinde hukuka uygun bir sebebin bulunup bulunmadığının, idare hukukunun en belirgin ilkesi olan re'sen araştırma ilkesi çerçevesinde incelenmesi gereğidir.
Görülmekte olan bir davada idarece dava konusu işlemin tesisinde esas alınmamış, ancak yargı yerince dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden saptanmış ve idarece ileri sürülen nedenin hukuken geçerli olmadığı belirtilmiş ise, İdarenin ileri sürdüğü sebep dışında dosyada saptanan nedene göre uyuşmazlığın çözümlenmesi idare hukukunda "sebep ikamesi" ilkesi olarak nitelendirilmektedir.
Bu durumda; İdare Mahkemesince dava konusu işlem sebep unsuru yönünden hukuka aykırı bulunarak iptal edilmiş ise de; idare hukukunun resen araştırma ilkesi ile sebep ikamesi ilkeleri çerçevesinde; davacı tarafından disiplin cezasının yok hükmünde olduğuna ilişkin ileri sürülen iddialar işlemin yok hükmünde sayılmasına neden olmayacağından davacı tarafından disiplin cezasının yok hükmünde sayılarak kaldırılması istemiyle idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık, aksi yönde verilen Mahkeme kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; İdare Mahkemesinin temyize konu kararının bozulmasına, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 03.07.2018 tarihinde oybirliği ile karar verildi.
